浅议标后监管制度缺失及构建设想 【协会刊物；转贴】

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浅议标后监管制度缺失及构建设想

中国招标投标协会　2015-03-19　来源：《招标采购管理》（作者：陈铭　; 沈苏华　）


摘要：《招标投标法》实施以来，在招投标监管中普遍存在“重场内、轻场外”监管、招投标市场与施工现场“两张皮”现象，标后监管标准缺失、监管程序不够完善，导致监管盲区频频出现。强化标后监管，促进招投标活动的规范化管理，通过创新监管体制，建立权责明晰、不留死角的监管体系，改进监管方式，对标后监管机构的职能进行定位整合，自上而下的成立公共资源交易管理机构，归并各行政主管部门的监管执法权，把标后监管纳入规范化、法制化轨道。

    一．标后监管的必要性

    当前的招标投标市场运行机制和监管机制并存，法律制度初步与国际接轨，但实际操作中往往会出现不规范现象，由于违法行为具有伴生性，成熟市场的发展过程，就是一个不断加大监管执法力度的过程。招标投标行为的市场竞争性使得虚假招标、规避招标、围标、串标、陪标等一系列违法行为随之产生。政府的职责就是以执法为己任，遏制违法行为的蔓延，使市场功能正常发挥。招投标市场具有法治依赖性，需要推动法治建设、加强监管执法，保障运行不“脱轨”。

“宽进严管”、加强监管执法是当前我国招投标监管转型的“着力点”。党的十八大以来，党中央、国务院明确指出政府职能迫切需要转变到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。为全面落实李克强总理“管理者更多的职责只能是做好事中事后监管，营造更加公平竞争的市场环境”讲话精神，招投标监管需要以此为契机，更加尊重市场客观规律，扭转“重审批、轻监管”倾向。从审核审批向监管执法转型，将“工作重心”从事前把关向事中、事后监管转移。对不该管的事情，要坚决地放，对需要管好的事情，坚决地管住管好。对违法违规行为，毫不手软地追究到底、处罚到位。

    对标后监管问题研究最多最深的是各级纪检监察机关，但其研究的方向是从源头上治理和预防腐败，有其局限性。行政监管部门由于没有上位法的支持，也可能因为标后监管涉及部门太多、管理过于复杂很少有人琢磨、探讨，长此以往，标后监管工作没有人研究，推行起来更难。随着纪检监察机关“职能三转”工作深入推进，标后监管研究工作应当由公共资源交易管理机构来组织和研究。笔者就如何加强标后监管作了深入思考，并形成了初浅见解如下。

   二、标后监管制度缺失

   目前的招投标监管体制是在计划经济体制基础上逐步建立和完善的，初步实现了从“行政管理”到“依法监管”的转变。自《招标投标法》开始实施以来，招投标活动得到了极大的发展。但在市场经济条件下，在小政府、大社会发展趋势下，招投标市场监管工作已不能适应市场变化的需要，在标后监管方面还不尽如人意。笔者认为，当前标后监管在制度上主要存在以下问题：

   （一）标后监管机构执法不力

   实际工作中，招投标监管检查力度不强、执法人员相对不足、监管手段落后、信息化水平不高，难以做到对招投标实施全过程、全方位监管，围标、串标行为标前发现难，标后处理难。仅靠每年一次建筑市场综合执法大检查很难发现问题，经常性标后监管检查往往是心有余而力不足，缺乏连续性、针对性。标后监管尚未建立一整套完整的法律、法规，对建设单位、施工单位、监理单位、勘察设计单位没有系统的考核管理办法，对存在的问题往往难以一查到底，导致监管不力。毋庸讳言，其中既有立法修法不及时、不具体的问题，也有执法体制不适应，地方保护主义依然存在的问题；既有人情世故的原因，也有不敢碰硬、不坚持原则的原因。这些因素长期存在，致使相当一部分责任追究不了。其主要原因是监管机构执法不力。

   1．监管机构存在懒政思想，不作为、慢作为，明哲保身、怕得罪人，遇到矛盾绕着走，不敢碰硬。有些行政主管部门消极被动执法，往往是坐在办公室里等举报，甚至面对举报，相互推诿扯皮，没有领导批示或媒体曝光就视而不见；或是在执法中对自身有利的事争着管、抢着管，而对利益不大或毫无利益的事情，查处有难度的问题则是“踢皮球”，谁都不愿管。

   2．标后监管执法普遍存在案件发现难、取证难、处罚难、执行难的问题。主要是执法手段不足，调查困难，当事人往往不配合调查，暴力抗法事件时有发生。与此同时，社会法治意识薄弱，监管执法受到干扰，违法成本低，问责不及时。现有的执法程序时间较长，效率低下。

   3．标后监管，贵在平时。施工、监理单位的主要技术及管理人员代表着中标单位的实力和水平，只有在他们到岗尽责的情况下，才能确保工程的质量和安全。为保证工程建设质量，必须将施工、监理单位的主要技术及管理人员牢牢“绑”在工地上。部分建设单位标后监管职责缺失，加上监理单位工作严重失职，对建设工程管理疏忽，未尽督促履约管理职责，连项目管理人员及技术人员履职上岗情况的基础性监管检查工作都不能做好，对于施工过程中的挂靠、非法转包、违法分包等隐性违法违规行为的监管则更加不到位，就是发现了也熟视无睹、放任自由，既不处理，也不上报，导致施工单位有恃无恐。
  
  （二）监管机构职能不到位

   招投标的监管有效与否，直接关系到整个招投标活动的健康发展。当前招投标监管主要存在以下问题：

   1．监管机构职能交叉。由于招投标监管体制不顺，监管执法主体不明，监管体系不全，存在多部门共管，监管存在越位、缺位、错位现象。比如，现行的公共资源交易管理机构和公共资源交易中心以及与各行政主管部门存在职能交叉、职责不清，极易导致标后监管不力、缺位、错位现象。

   2．标后监管过程缺位。长期以来，监管机构看重对标前、标中程序的监管，监管体制越来越完备、程序越来越严密、要求越来越严格。对标后的监管力不从心，如对施工、监理人员的监管和考核问题，挂靠的企业项目经理或总监根本不会到现场履行职责，监管机构基本不管，认为只要把工程完成就可以。

   3．同体监管依然存在，比如水利、交通、住建等部门既是业主，又是监管部门，对标后监管完全靠自觉，容易流于形式，由于这些行政主管部门同投标企业、有形市场有着千丝万缕的联系，难以实施有效监管。且由于条块分割问题，导致有监管权的单位鞭长莫及，外部监管无法渗入，标后监管无法实施。

   4．政出多门，相互间职能划分不清，导致监管效果大打折扣。职责不清不仅造成了部门之间的扯皮掣肘，影响标后监管效果，很容易导致工作衔接及配合上出现疏漏，让违法单位有机可乘。

   5．部门缺乏联动。标后监管是招投标活动的延续，经常涉及多个部门对中标人在招投标活动中承诺是否到位进行管理，由于部门之间缺乏联动性，无法形成整治合力，标后监管工作常出现真空，一些原本可以通过后续检查发现的问题未能得到及时的发现和纠正。

   （三）标后监管体系不科学

   法律、文件设定了多个监管主体。国务院办公厅印发《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见》（国办发[2000]34号）明确了九大部门的招投标活动的职责分工和行政执法权。目前，尚未建立统一的监管制度，监管职能分散在各行政主管部门，多头管理与同体监管并存。

   公共资源交易管理机构是近几年成立的新机构，由于“三定方案”不到位，或行政主管部门没有移交涉及招投标方面的行政执法权，导致“有职无权”，以致有时权力过小、责任过大，权责不一致问题突出；有时介入太深，甚至插手其中（各行政主管部门都存在这个问题，包括纪检监察机关）。有些强势的公共资源交易中心以服务之名行行政监管之实，既当运动员又当裁判员，造成了监管上的越位。行政主管部门以公共资源交易中心行使了监管的权力而自行放弃监管，导致行政监管缺位或不到位。两个机构都没有行政执法权，导致监管与处罚严重脱节，以致发现问题惩戒措施不足，惩处力度软弱无力，失信惩戒严重滞后，无法对失信施工（监理）单位形成有力震慑。

   （四）标后监管执法程序不规范，制度不完善

   虽然出台了《招标投标法》、《招标投标法实施条例》等法律法规，但有关标后监管的具体规定没有相应条文，实质性规定基本没有。标前、标中、标后全流程监管制度尚未完全建立，导致对招投标活动监管乏力。对施工单位和监理单位侧重形式和程序的监管，对实质性内容很难深入挖掘。散落在各地自行制定的标后监管办法，效力层次低，虽然地域可操作性强，但互不通用，导致监管过程中行为随意，缺乏外在监督，透明度差，既影响标后监管行为的权威性与公正性，也容易产生徇私舞弊、滥用职权、收受贿赂等违法犯罪行为。标后监管检查不细致、不系统，没有规范化、制度化、法制化制度。

  （五）标后监管人员素质参差不齐，监管技术落后

   标后监管是一项技术性、政策性很强的工作，监管机构大多没有专业的检查班子和管理人员，监管人员数量和能力不足，往往是抽调的非专业人员或临时聘任专业人员组成检查班子，专业素质难以保证，缺乏管理经验和有效的管理手段，影响标后监管的力度和深度。有的监管人员原则性不强，涉及有关领导干扰检查工作时，不敢坚持原则，影响标后监管执法检查质量。各地监管检查步调不一、标准不一、范围不一、程度不一，其管理效果可想而知。

  （六）监理单位监理不力

   监理单位未切实履行职责，普遍存在项目监理机构人员配备数量严重不足、人员资格及经验满足不了管理需要、监理责任未完全落实、监理制度不完善等问题。这些问题充分暴露了监理单位自身管理的漏洞和薄弱环节，包括人才不足、履约意识差、安全意识不高、缺乏监督考核等。极少数监理单位工作严重不负责任，个别监理单位与施工单位串通一起谋取不当利益。

   三、对标后监管制度构建设想

   （一）修改《招标投标法》，增加标后监管章节，以法律条文明确公共资源交易管理机构对招投标活动实施监管

   由于标后监管的法律法规体系建设严重滞后，标后监管在很大程度上受到制约，因此，修改《招标投标法》，增加标后监管章节非常必要。
    1.建议尽快修订《招标投标法》。建议增加标后监管章节，以法律条文明确公共资源交易管理机构对招投标活动实施监督，为标后监管工作的开展提供法律依据，使标后监管工作有章可循、有法可依。
    2.自上而下成立公共资源交易管理机构。吸收归并各行政主管部门的监管执法权，依法执法、规范执法，统一出台标后监管部门规章和规范性文件，真正建立一个统一的、有权威的、强有力的、“超脱”的监督管理机构，避免职能交叉和相互扯皮。
    3.各级监管机构要根据本地实际，走群众路线，制定规章制度，将标后监管常态化。采取上报报表、审查资料、现场勘察、走访调查和及时公示等主要形式，从建设标准和规模控制、合同订立和履行、工程施工和监理、资金使用和管理等方面入手，建立常态化的检查机制。提高标后监管透明度，主动接受社会和舆论的监督。
    4.建立政府部门协同机制，共同构建“大监管、大执法”格局。标后监管贵在全面，需要有一盘棋的战略眼光。要加强各行政主管部门信息共享，促进部门协作，加强标后监管协调机制，避免监管重叠和监管盲区。针对重大案件要建立协调处理机制，及时解决立案、调查、审查和其他执法环节之间的分歧和衔接问题，提高监管执法反应能力。
    5.监理单位应发挥重要作用。建设单位委托专业化、社会化的监理单位，在其授权范围内由监理单位依据其与建设单位签订的委托合同及相关的工程建设合同行使监督管理职责，相关法律应对监理单位在标后监管中应负的法律责任予以明确。

   （二）建立标后监管标准化制度

   建立独立的自上而下的标后监管机构，指导和协调标后监管工作，着力解决标后监管机构请示无门、反映无果、培训无望、交流太难等问题。同时，建立一套标准化的监管检查制度、标准化的操作规程和标准化的风险评估办法。标准化的内部控制制度主要包括：标后监管机构职责、监管范围、监管重点、人员配置、岗位职责及管理权限；标准化操作规程主要包括风险分类、监管内容、检查依据、检查方法、监管步骤等内容；标准化的风险评估办法包括标后监管防范风险的职能，针对监管过程中发现的问题，明确分析的方法和要点，监管情况的反馈和整改等内容，使监管人员在从事标后监管时有据可依，既有利于规范标后监管人员的监管行为，也有利于监管意见得到落实，强化风险控制。

   （三）成立政府投资工程建设中心，推行代建制管理

   推行代建制，可实现由建设单位临时组建管理班子到公司化管理、专业化管理模式的转变，使管理更专业，人员相对稳定，经验相对丰富，保证管理水平，从而确保工程质量和安全。推行代建制，由专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目质量、工期和投资，待工程竣工验收后再移交给使用单位，从而使项目的“投资、建设、监管、使用”实现四分离。

   政府投资工程建设项目是牵扯到每个公众利益的，为了把纳税人的钱花好、用好，政府投资工程建设项目直接委托政府投资工程建设中心对其进行全过程监督管理，从其性质和地位上也不违背有关要求，并能减少中间一些机构和环节，减少对社会行政资源的浪费。

   （四）建立公职监理工程师、造价工程师等工程类执业资格制度

   建立公职监理工程师、造价工程师执业资格制度，对加强政府投资工程建设项目管理，有效地保证行政决策和管理行为的科学化和制度化，遵守基本建设程序，避免决策失误，促进政府机关依法行政，具有重要的意义。

   由于体制原因，行政、事业单位中有相当部分具有监理工程师、造价工程师执业资格的人员不能注册。目前，因财政评审专业人员很少，工程财政评审工作主要委托社会中介机构承担，中介机构评审收入主要来源于对招标控制价审减金额的一定比例，所以中介机构评审时基本以审减为主，基本不分析建设单位送审的预算是否存在漏项、错项，不能较好地在技术上把关，结果是工程量清单和招标控制价差错较多，施工中变更多，结算价远远大于中标价，招投标的严肃性大打折扣。如果建立公职监理工程师、造价工程师执业资格制度，他们会利用专业技能，捍卫监理工程师、造价工程师荣誉，尽责尽力地履行职责。标后监管人员中如有一部分人具备监理工程师、造价工程师资格，标后监管检查一定会细致深入，不留死角。

   （五）建立诚信信用体系

   根据建筑市场监管的需要，充分发挥政府和市场的作用，调动社会各方的积极性，按照守法经营、诚实守信、失信必惩、保障有力的原则，营造良好的建筑市场诚信环境，共同推进建筑市场信用体系建设。一是建立投标人诚信档案，将投标人的投标及履约等诚信情况记录在案，强化动态监管，促进投标人诚信投标及履约；二是建立投标人准入机制，对有不良行为的投标人，禁止在本地政府投资工程项目中投标，实行退出机制，建立起“一处受罚、处处受制”的招投标诚信体系，以加大对不诚信投标人的处罚力度；三是建立诚信激励与失信约束机制，根据政府投资工程项目投标人信用管理评定标准与方法，对投标人进行诚信等级评定，通过诚信等级加分减分等方法，将投标人的诚信等级作为后续招标项目评审的重要参考依据，奖优罚劣，让失信投标人无处遁形。实施商务标、技术标、信用标“三合一”评标办法，引导投标人诚实守信。在对投标人实行失信行为终身污点记录的同时，对发生失信行为投标人的法定代表人也实行失信行为终身污点记录。

   四、结语

   国家发展改革委在2014年经济体制改革任务中明确，重点在市场监管等方面加大改革力度。标后监管改革亟待建立权责明晰、不留死角的监管体系，相关法律法规也要及时补全，监管机构需与时俱进、积极主动甄别市场新问题，让标后监管动起来、快起来、硬起来。只有如此，标后监管的“监”才能真正站在“管”的前面，营造出一个公平竞争和诚实信用的招投标市场环境。


参考文献：

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    来源：《招标采购管理》（作者：陈铭，海安县公共资源交易管理办公室；  沈苏华，海安县公共资源交易中心）