江平：从四中全会看依法治国 【转贴】

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江平：从四中全会看依法治国






2014-12-04 16:41


来源:共识网作者:江平、蒋保信/采


相对于周*永*康时期，四中全会在某种程度上有拨乱反正的意思。周*永*康时期的方向就是错误的，不强调审判独立，却强调“三个至上”，把审判人员当作公务人员对待，没有什么司法公开。我们现在拨乱反正，走的是一个正确的方向。

　　

　　江平

     
    受访者：江平，著名法学家、中国政法大学终身教授
　　采访者：蒋保信，共识网编辑
　　
    落实宪法的关键，是建立违宪审查制度


　　蒋保信：在中共十八届四中全会的《决定》里，提到了“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，宪法似乎被提到了一个更高的位置。但有一种观点认为，就算有宪法，如果得不到落实，它仍然是一张废纸。您认为落实宪法的关键是什么?


　　江平：落实宪法的最关键之处，是建立违宪审查制度。我们的宪法之所以没有能够得到很好的贯彻，就是因为缺乏违宪审查制度。到现在为止，我们虽然有宪法监督的机制，但实际上没有任何一个案子进入了违宪审查的程序。中国的情况这么复杂，但这么多年来，我们居然没有一个违宪审查的案件，这是很不正常的。


　　建立违宪审查制度的关键，是要有一个比较合适的宪法审查机构。我们现在有一个类似的机构，但它是设在全国人大下面的，是最不得力的。


　　蒋保信：您认为应该怎么改?


　　江平：很多学者都提出来了，要设立宪法委员会或者宪法法院，专职来审查违宪案件。


　　我不认为四中全会是一次倒退


　　蒋保信：四中全会的决定出来之后，有外媒评价说这是中国法治的一次倒退，原因就是过于强调党的领导。您怎么看这个评价?


　　江平：我不赞同外媒的这种评价，我并不认为四中全会是一次倒退。党的领导会不会破坏依法治国的中心思想，关键不在于强调不强调党的领导，而在于强调什么样的领导。如果我们强调党在政治上的领导，这当然是可以的，那些不是共产党领导的国家，同样也会强调党的领导。但是，我们不应当强调党对于法治的具体领导，党不能干预法治。我们现在的问题是，党过分干预了司法，这种现象还很多。


　　实际上，在四中全会的决定里，有很多改革的、进步的内容。如果笼统地把四中全会说成倒退，我不太赞成。


　　党的领导，是在司法独立之外的领导


　　蒋保信：但如果没有独立的司法，肯定就不会有公正的司法。那么，该怎么处理司法独立和党的领导之间的关系?


　　江平：如果我们讲党的政治领导，那当然没有问题。但如果党的领导就是干预司法业务，那当然就是错误的。所以，司法独立还是应该放在绝对的地位，审判权和检察权都要独立。


　　如果我们在司法独立的前面，加上“党的领导”这样一个概念，就会产生一个问题。因为“党的领导”并不是空洞的，具体得体现为由党的哪个机构来领导。我们现在的情况是，政法委员会具体领导政法工作。所以，如果政法委员会跟司法机构的关系处理不好，必然会影响司法机构的独立，这是肯定的。这在周*永*康时期表现得非常明显，当时的政法委对审判工作、检察工作都有过很大干预。


　　我们应该强调党在司法独立之外的领导，否则党的领导就必然会干预司法。


　　相对于周*永*康时期，四中全会有拨乱反正的意思


　　蒋保信：您刚才说四中全会有很多进步的内容，主要指哪些方面?


　　江平：尤其是在司法审判方面，跟以前有很大的不同，甚至可以说有根本的不同。相对于周*永*康时期，四中全会在某种程度上有拨乱反正的意思。周*永*康时期的方向就是错误的，不强调审判独立，却强调“三个至上”，把审判人员当作公务人员对待，没有什么司法公开。我们现在拨乱反正，走的是一个正确的方向。


　　四中全会还提出要建立巡回法庭，设立专门法院等等，要杜绝地方主义、避免过度的行政干预，这些都是很正确的方向。此外，四中全会还提出，党政机关里的任何人都不得干预审判工作，如果有人干预审判工作，就要把他记录在案，这对于保证审判独立来说是一个很重要的措施。


　　蒋保信：党政机关的任何人都不得干预审判，其实也算约束公权的一种表现。
　　江平：当然是。


　　过去有个很大的问题，把党的领导放在了绝对地位。那么，什么是党的领导?比如对于省级人民法院来说，省委书记的领导是党的领导，那省长的领导是不是党的领导?如果省长的领导不是，那难道省委副书记的领导也不是吗?所以，领导人干预司法就变成了司空见惯的现象。


　　现在提出党政机关的任何人都不得干预司法审判，就意味着包括省委书记在内的任何官员都不得干预独立审判。我觉得如果这点真正能够贯彻下去，是一个很好的办法。就凭这一条，法院就可以顶住当地的党委书记、副书记的干预，这对于独立审判权来说是很好的保护措施。


　　蒋保信：但在现在这种一把手独掌大权的情况下，这可能实现吗?


　　江平：党政机关的任何人都不得干预司法，应该包含了这样的意思：哪怕是第一把手，也不允许干预司法。如果是这个意思的话，我是很赞成的。


　　蒋保信：这次还把党规也纳入到法律体系里了，您怎么看这个问题?


　　江平：从理论来说，这是对的。严格说来，党内的法规只限于对党员起作用，每一个共产党员不仅要遵守宪法和法律，同时也要受到党纪的约束。但是，绝对不能够理解成党内的法规高于法律，那是不行的，党规是在法律约束之下的。
　　我们还只是处于依宪治国的理念阶段


　　蒋保信：跟那些把四中全会说成倒退的人相反，有些人认为四中全会是中国法治建设的一个里程碑，不知道您是怎么看的?


　　江平：我没有把四中全会看作一个很大的里程碑。依法治国是一个长期的任务，我们不能设想通过四中全会就能把依法治国的问题解决了，也不能认为四中全会之后中国的法治就会有一个根本改变，这不太可能。


　　我认为法治建设是要踏踏实实，一步一步来实现的。据我所知，现在有的省搞了一些依法治国的考察标准，要达到多少分才算达标，这种形式主义的做法也不是依法治国的关键。


　　蒋保信：四中全会还提出了要设立国家宪法日，这是一个什么信号?


　　江平：从某种意义上来说，这是一种象征，把宪法提到了很高的地位。但是，依宪治国的具体行动，还需要推进。违宪审查制度建立了没有呢?没有。还有新闻法、出版法、结社法、宗教法等类似的法律，我们也都没有，那拿什么来保护人民的这些自由?所以，我们现在还只是处于依宪治国的理念阶段，离实现宪政还远得很。我们应该朝着依宪治国，或者说朝着宪政的方向来努力的。但中国要真正实现宪政，没有几十年的努力是不可能的。


　　我随便给大家举一个例子，原来我们的宪法规定土地不许买卖、不许出租、不许抵押，也不能以其他非法形式转让，但后来国务院的政策放宽了，土地可以出租了，也可以抵押了。在80年代修改宪法时，土地管理法也修改了。我那时候在法律委员会当副主任，我就问领导，我说宪法和土地管理法都修改了，那民法通则要不要做相应的修改?民法通则也是很重要的，但领导说那两个都改了，这个就甭改了吧。所以，到现在民法通则第十八条仍然写着土地不许买卖、抵押、非法转让。这说明一个很大的问题，就是我们没有把法律看得很重要，宪法改了，民法通则就不改了，这样的话，民法通则还有什么意义呢?但是没办法，领导一句话就决定了，他说不改就不改了。严格地说，这是很不正常的现象，宪法和下面的基本法(民法是基本法)有矛盾，我们对法律太不严肃了。


　　司法公正最高的标准，是让每一个人都能感受到具体的正义


　　蒋保信：这几年来媒体报道了很多冤假错案，不知道您有没有关注?


　　江平：我很注意这个问题。司法公正最高的标准就是让每一个人都能够从法院的判决中感受到具体的正义。这句话里讲的是每一个人，而不是抽象的人民;讲的是具体的正义，而不是抽象的正义。抽象正义是容易实现的，但具体的正义很难。让人民满意相对容易，但让每个具体的人满意是很难的。所以，让每个具体的人感受到具体的正义，是很难的，也是很高的标准。


　　我昨天在分论坛上也讲到了这个问题，重庆搞过运动式的打黑，后来有的民警承认在执行职务时用了刑讯逼供的办法，而我们的法律是明确规定了，用刑讯逼供所获得的证据是不能作为正式的、可以运用的证据的。但是到现在为止，我们仍有不少侦察机构用刑讯逼供的办法来取证，这说明我们并没有因为过去的冤假错案而改变这种非法的做法。如果我们改变非法取证的做法，很多冤假错案是可以避免的，但这一点上并没有做到。


　　中国有那么多冤假错案，还有个重要原因，就是不对批准案件的人追责，而只追究具体办案人员的责任。如果发生了冤案，批准案件的人怎么能够不承担责任呢?我们过去很多真正审案的人都是根据上面的批准来办案的，而批准的人却并没有审案，所以很容易造成冤假错案。要改正这点困难重重，因为会涉及到一大批层次比较高的人的责任，他们可能是政法委员会的，也可能是庭长、院长。


　　如果政府的行为违反了宪法，老百姓应当可以告政府


　　蒋保信：要推动依宪执政，肯定离不开行政诉讼的改革。您在80年代就参与了起草《行政诉讼法》，但是后来它一直没有实施下去，不知道难处在什么地方?


　　江平：现在行政诉讼面临的最大问题，是原来规定只能够对政府的具体行政行为提起诉讼，而不能对抽象的行政行为提起诉讼。后来最高法院的解释又有点放宽，如果具体行政行为涉及到法规的问题，也可以提起诉讼。但这个问题还是没有得到根本解决，如果政府出现了抽象的行政行为违法怎么办?还是不能起诉它。比如说，一个地方政府规定了补偿标准是每平米多少钱，这是具体行政行为还是抽象行政行为?当然是抽象行政行为，因为它适用于所有的人。但如果我对这个地方政府规定的赔偿标准不服，我可以打官司告政府吗?我要告到法院去，法院却不受理，因为这是政府的抽象行政行为。所以，在这种情况下，老百姓要维护自己的权利，也没有一个诉讼的渠道。


　　对于抽象的行政行为，老百姓当不应当提起行政诉讼?我认为是应当的。在西方国家，这就涉及到宪法诉讼了，如果政府的抽象行政行为违反了宪法的原则，比如政府拆我的房子却不按市价来补偿我，我当然可以来告政府。所以，这里虽然说的是行政诉讼，但实际上会涉及到宪法诉讼。如果没有宪法诉讼作保障，行政诉讼就容易落空，这是一个很大的关键。


　　建立巡回法庭，有助于摆脱地方保护主义


　　蒋保信：对于最高法院将要设立巡回法庭的做法，您是赞同的。但是我听到过一种完全相反的声音，就是认为这种做法是错
误的。不知道您怎么看?


　　江平：我不知道认为这是错误的人是什么想法。你想想，现在又不是说把全国的法庭都变成巡回法庭，而是省高级法院跟下面层级的法院都不变，保持基本常态，除此之外我们在几大片区建立巡回法庭，这有什么不可以呢?如果A、B两个省之间有一个涉及到几十亿争议的诉讼案，要放在A省高级法院来审，那它可能就偏袒A省;如果放在B省的高级法院来审，那它又可能就偏袒B省。现在如果让巡回法庭来审理这个案件，有什么不公的地方呢?应该说，它能够摆脱地方保护主义。


　　所以，我不太理解为什么有人认为这样的做法完全错误。其实，像美国这样的联邦制国家也有巡回法院。


　　蒋保信：英美产生巡回法院的历史背景是当时交通不方便，现在已经没有这个问题。为什么有人说这是错误的呢?第一，这个巡回法庭不知道应该怎么定位。第二，能够到巡回法庭审理的案件其实少之又少。


　　江平：现在具体的一些规则还没有出来，我们还可以再看看。


　　“省以下人财物统管”，利大于弊


　　蒋保信：我看您的一些文章，知道您对“省以下人财物统管”的改革是赞同的。但也有人跟您看法相反，认为这样做弊大于利，因为它可能会导致司法领域的中央集权。


　　江平：我认为是利大于弊。为什么这么讲?因为现在地方法院最大的威胁，就是党政人员的干预，或者是地方政法委员会的干预。如果省级以下法院的人财物都由省统管起来，那就可以解决省以下的政法委员会或者其他党政领导对地方法院的干预问题。我们现在地方法院的人财物都由地方来管，所以脱离不了它的干预。在这点上，我觉得如果切断了地方法院人财物跟地方政府的联系，就有助于建立一个不受地方政府干预的司法。我认为这是克服地方保护主义的一个重要手段。


　　昨天在分论坛上有人讲了，反对地方保护主义，不等于反对地方性。但我总觉得我们中国不是联邦制国家，在法院的问题上应该强调法治的统一性。所谓法治的统一性，就是必须有全国统一的标准，必须有全国统一的执法的尺度，什么是有罪，什么是无罪，什么情况下应该承担民事责任，什么情况下不承担民事责任，对于这些东西都应该有个全国统一标准，不能因地方而异。中国现在因地方差异而造成的判决不一样的现象太多了。


　　要做顶层设计，应适当修改宪法


　　蒋保信：有人认为如果没有顶层设计的话，司法改革可能是走不远的，您是否认同?现在中国的司改需要怎样的顶层设计?


　　江平：不能说我们现在没有顶层设计，从十八届三中全会到四中全会，可以说我们都有一个粗略性的顶层设计。


　　如果真正要在依法治国的理念下作一个顶层设计，那就是应该修改宪法，按照宪法的精神来规划司法制度、检察制度的改革。我们刚才讲到要建立巡回法庭，可能有的人会提出，我们宪法里面并没有这样的规定，这可能是一个很有力的指责。按道理来说，我们要建立巡回法庭，那么宪法也应该有个相应的改变。


　　真正的顶层设计，还应包括我们以后要不要建立行政法院。现在行政诉讼法修改的时候，我们讲的是暂时不设立行政法院。但如果今后要设立行政法院，就必须先有顶层设计，要在宪法里面规定在法院中还有一个独立的行政法院。


　　顶层设计是应该在宪法的规定下进行，所以它又涉及到了宪法修改的问题。


　　最根本的问题，是对权力进行约束


　　蒋保信：十八届三中全会以后，治理这个术语开始兴起，有人担忧法治会沦为治理的技术而非真正意义上的法治，因为可能会缺少对治理者本身的规驯和约束。不知道您是否有这样的担忧呢?


　　江平：这个问题很有意思，现在可能有人会感觉到法治已经被当成是一种治理的技术了。当然，如果真正要实行法治，就离不开我们政治制度的改革了，对治理者本身也要有规驯和约束。你现在提了一个最根本的问题，实际上就是怎样对党和政府的权力进行约束的问题。


　　中国律师的政治地位没有得到应有的重视


　　蒋保信：能不能谈一下律师在法治社会建设中的作用呢?


　　江平：我常常讲，一个国家能不能实现民主，能不能实现宪政，律师是很重要的一个标志。一个国家的民主越发达，法治越发达，律师就越发达。反过来说，一个国家警察的权力过大，律师的权力就会缩小。所以，律师是法治社会的晴雨表，这是绝对的。


　　总的来说，中国律师的环境有很大的改变了，但是根本的问题仍然没有解决。律师这个职业在司法领域中的地位，还是很薄弱的。法院、检察院、律师是司法的三个要素，但现在中国律师的地位和其他二者的地位相差太多。这就表明了我们国家现在的法治状况还很不理想，律师的政治地位没有得到应有的重视。我想，应该把律师的地位提高，这是法治建设中很重要的一个环节。


　　中国的法治建设，是一步一步前进的


　　蒋保信：中国在1997年召开的十五大上，就提出了依法治国的方略，到今年又召开了以“依法治国”为主题的十八届四中全会。您怎么评价中国法治建设的历程?


　　江平：有前进，也有倒退，总体来说是前进了一些。我常常说，中国的法治经常是进两步，退一步，不是老在前进，也不是老在退步。周永康执掌政法委的后五年，中国的法治出现了大倒退，但现在等于说又前进了一步。


　　蒋保信：对于我们现在的司法和法治建设，有些人希望一次性解决根本性的问题，否则细枝末节上的改革是没有意义的。而有些人从现实的角度来考虑，希望一步一步向前。不知道您是怎么一个态度?


　　江平：我想任何问题都不可能一次性解决，在中国更是如此。举个例子，最近我看了一个记者招待会，有记者问周永康的问题怎么来解决。你知道谁来回答这个吗?你认为这个问题应该由谁来回答?


　　蒋保信：我不知道。


　　江平：这次是司法部副部长出面回答的，这在过去是从来没有过的，这就说明我们已经是进一步了。这次不是政法委员会的人出面，也不是最高法院的人来讲，也不是最高检察院的人来讲，也不是公安部来讲，而是由司法部的人来讲，这是世界上统一的规则，因为司法部主管整个司法工作。我们现在司法部管什么?管司法行政、管监狱，应该恢复司法部的形象了。法院只管审判，检察院只管检察，公安局只管侦查，司法部应该统管司法的，所以由司法部的人来回答是很合适的。


　　这次记者招待会，是一个很典型的例子，体现了我们在法治上的细微进步。这说明我们的法治建设，是一步一步前进的。


     （感谢陈宾、李文子对本采访所提供的帮助。）
责任编辑：令狐冲
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