对公共资源交易市场若干问题的认识 丁贵桥 【转贴】

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对公共资源交易市场若干问题的认识

发布时间： 2014-06-05 作者：丁贵桥   来源： 公共采购信息网   

摘要： 自中央部署开展工程建设领域突出问题专项治理以来，地方公共资源交易市场建设呈现快速发展态势。





湖北省公共资源交易监督管理局局长：丁贵桥


#公共采购交易# 自中央部署开展工程建设领域突出问题专项治理以来，地方公共资源交易市场建设呈现快速发展态势。据国家发改委统计，目前全国约有集中的公共资源交易市场1203个，工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等各类单项交易市场2794个。今年，国家发改委还将会同国家有关部门出台《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案》，旨在从国家层面进一步规范和推动公共资源市场建设。

回顾我国公共资源市场建设的发展历程，可以看出，公共资源市场建设是一项典型的自下而上的、问题导向型的、自发自觉的制度改革与创新。当前，在十八届三中全会全面深化改革的时代背景下，在全国公共资源交易市场建设风起云涌的发展形势下，各地公共资源交易市场改革正面临着新的挑战，因此有必要就深化公共资源交易市场改革中的若干问题进行探讨。

公共资源交易平台定位的问题

近几年的实践已充分证明，建设统一规范的公共资源交易平台在规范交易行为、降低交易成本、维护国家利益、保护市场主体合法权益、预防和惩治腐败等方面发挥了十分重要的作用。目前，随着公共资源交易市场改革的不断推进，国内许多省市都已建立了各自的公共资源交易平台。那么，对于公共资源交易平台（含电子交易平台）应该如何定位，到底是应该由政府建设、统一管理，还是应该由市场主体或者中介机构自行建设、分散管理呢？这个问题事关地方交易中心的未来发展，必须厘清认识，予以解决。

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一是公共资源交易平台的功能定位。中办发〔2009〕27号《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》文件提出“整合和利用好各类有形建筑和建设市场资源，建立健全统一规范的工程建设有形市场，为工程交易提供场所，为交易各方提供服务，为信息发布提供平台，为政府监管提供条件”。由此可见，交易中心的功能定位是提供公共服务。它具有三重属性，即公益性、公共性和专有性。公益性决定了公共资源交易平台的非营利性特征，这种属性决定了公共资源交易平台只能由政府建设和管理，而不可能由带有营利性质的市场主体或中介机构来建设和管理。公共性决定了平台的兼容性特征，即涵盖各类公共资源交易，这种属性决定了公共资源交易平台无需分行业、分部门重复建设。实践也证明，分散建设的平台不便于规范化管理，容易产生暗箱操作、利益输送等腐败行为，造成市场失灵。专有性决定了平台的集约性特征，政府主导建设交易平台，在相对集中管理的同时，对交易实施全程监督，较好体现了公开、透明、阳光的交易原则。而由市场主体或中介机构主导建设的平台，由于其本质是以营利为目的，不具备主动监管的意愿，会导致出现监管上的缺失。正是由于交易平台的三重基本属性，决定了交易平台必须由政府来统一建设、统一管理，而不能由市场主体或中介机构自行建设、分散管理。

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二是交易平台的法律定位。关于政府建立公共资源交易中心是否合法的问题，虽然《招投标法》和《政府采购法》在具体内容上都没有关于公共资源交易中心的相关规定，但是《招投标法实施条例》第五条明确指出了“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务”。尽管《条例》对设置公共资源交易平台的法律定位比较模糊，但有三点是肯定的。首先，在法律上肯定了政府建立公共资源交易平台的合法性；第二，肯定了公共资源交易平台是一个执行机构，负责公共资源交易的日常具体操作；第三，肯定了公共资源交易平台应对参与市场交易各方主体的行为进行规范管理。需要进一步明确的是，规范管理不是行政监督，只是要求参与交易的市场主体遵守交易平台的有关规则，就像住宾馆时要出示身份证登记、参与证券交易要到证券公司开户一样。具体而言，交易平台管理职能主要体现在：发布各类交易信息、检验交易各方资格、组织招投标交易活动、建立和管理专家库、为交易各方提供交易场所等等。从根本上来说，“二法”的立法宗旨和目的也要求对公共资源交易市场规范操作和加强监管。因此，政府投资建设和管理公共资源交易中心符合“二法”立法精神。当然，关于公共资源交易平台的性质、功能等都需要进一步建立和完善法律法规体系，给予明确的法律定位。

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三是交易平台的监管定位。公共资源的所有权由全体社会成员共同享有，决定了公共资源交易有别于自由商品交易，交易过程必须主动置于行政和社会的监督之下。在现实的招标投标中，地方保护、行业垄断、规避招标、利益输送等各种问题的出现都与公共资源的所有权实体缺失有关。确保公共资源交易效益最大化，是政府义不容辞的责任和义务，其途径一是依靠市场竞争，二是依靠加强监管，二者缺一不可，这与十八界三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的理论观点是一致的。现代经济学认为，市场不是万能的，也存在着自身无法克服的缺陷，竞争的残酷性会导致市场主体采取不正当的竞争行为，导致边际私人收益与边际社会收益之间发生矛盾。在公共资源的交易过程中，交易平台始终处在交易活动的最前沿，是各方利益博弈的“主战场”，也是最容易发生各种违法违规行为的地方，如果将交易平台交由市场主体或者中介机构自行建设和管理，就会必然造成不能及时对交易行为进行规范和监督，最终会对国家财产和公共利益带来损害。要建立行业与综合监督既相互配合又相互制衡，行政监察与社会监督有机结合的监督体系，客观上需要政府主导建立统一规范的公共资源交易平台，增大交易的透明度，增强交易的公正性，提升监管效能，提高交易的公信力，降低腐败风险。

以上三点，充分说明公共资源交易平台理应由政府主导建设和管理，而不能由市场主体或中介机构建设和经营，对于公共资源电子交易平台更是如此。

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建设电子交易平台的问题

推行电子招标投标，对于促进公共资源交易电子化的应用和发展，推动政府电子政务建设、资源有效配置、规范市场秩序和反腐倡廉等，具有重大的社会和政治意义。《电子招标投标办法》发布实施一年来，全国公共资源电子招投标发展正在呈现深刻的加速度变化，主要表现在法律法规和相关理论不断丰富、交易环境和市场秩序不断规范、交易规模和范围不断扩张、现代电子信息技术应用水平不断提升等各个方面，可以说是大势所趋，势不可挡。

尽管电子招投标是当前和未来公共资源交易方式的必然发展方向，但是也要清醒地认识到，电子招投标只是招标投标形式上的变化，不可能“一劳永逸”地解决当前招投标领域出现的所有问题，公共资源交易领域的一些根本性问题依然会长期存在，特别是对于电子招投标平台的建设主体问题，要认真研究，科学决策。

《电子招标投标办法》第五条规定“电子招标投标交易平台须按照标准统一、互联互通、公开透明、安全高效的原则以及市场化、专业化、集约化方向建设和运营”，即一种“分散建设”，这点尤其表现在第六条规定，即“依法设立的招标投标交易场所、招标人、招标代理机构以及其他依法设立的法人组织都可以建设和运营电子招标投标交易平台，国家鼓励电子招标投标交易平台平等竞争”。但要认识到，社会商品资源可以由社会化电子招投标交易平台来运行，而公共资源交易的电子招投标平台则不能分散建设。分散建设必将导致分散管理，分散管理必将导致监督缺失，监督缺失必将导致电子招投标监管失控。一方面，分散建设势必形成招标投标电子交易平台重复建设，甚至是泛滥成灾，市场无序竞争会迫使交易平台为了生存而逐利，甚至会主动协助招标投标当事人进行利益输送；另一方面，电子招标在技术上的“隐蔽性”，会给行政监督和社会监督造成严重的技术壁垒，不仅会使电子招投标网络信息技术的优势消失殆尽，而且会加大各级监管部门对公共资源交易的监管难度。

电子招标的优势在于运用现代信息和网络技术，整合资源、信息公开，形成全国统一的招标投标市场。目前，公共资源电子招投标应以现有的地方交易中心为基础、以电子网络为介质、以制度统一为保障、以综合监管为秩序，建立一个包括信息发布网站、交易业务系统、网上开评标系统、专家管理系统、信用信息系统、电子监察系统的电子交易平台、电子服务平台和电子监督平台。实现信息网上发布。全面、及时地发布各类交易信息、公共服务信息，实现对公共资源交易政策法规、相关项目交易信息、交易过程、交易结果的公开，接受公众监督。实现项目网上交易。采用网上交易的形式，实现全程无纸化、全程公开化、全过程留痕的交易模式，彻底实现阳光交易。实现数据网上联动。交易平台要与已建、在建和将建的电子化交易系统全面连接，通过“云计算”“云储存”等现代信息技术，实现公共资源交易数据收集、分析、运用、管理一体化目标；建立国家、省（自治区直辖市）、地级市三级信息资源共享和专家远程抽取系统，满足公共资源电子交易一体化需求。实现过程网上监管。建立包括视频监控和网上电子监察两部分的公共资源交易电子监察系统，形成全过程、全方位的监管系统链条，实现网上监管，使交易活动公开透明、规范有序。

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建立综合监管机构的问题

统一的公共资源交易平台建立后，监管体制改革滞后与交易市场快速发展的矛盾不断凸显。在监管体制改革上，尽管各地做法不一，但走的都是一委（即公共资源管理委员会）一办（局）一中心的综合监管道路。这种自发自觉的体制创新形成了比较严密的综合监管体系，较好地解决了分散管理、各自为政、监督缺位的问题。但是，关于综合监管机构的定位一直都是业内讨论的焦点，也是目前必须解决的一个问题。

现行监管模式有自身无法克服的体制缺陷。公共资源交易适用《招投标法》，但《招投标法》没有明确招投标的统一行政主管部门，而是将监管职责分散到各个行业主管部门，形成了多头管理、相互交叉、职责不清、监管乏力的“九龙治水”格局。这种分散监管体制的根本问题是没有解决好同体监督问题。各行业部门“九龙治水”，既当“运动员”，又当“裁判员”，现实情况却是“水患成灾”，滥用权力、暗箱操作、围标串标等违法违纪行为大量存在于公共资源交易的事前、事中和事后环节。大量的案例和事实证明，分散监管体制不利于建立统一规范的公共资源交易市场。综合监管体制也正是在这种背景下，由地方以问题为导向，探索创新出的一条经过实践检验的道路。

建立综合监管机构是深化市场改革的必然趋势。首先，有利于推动综合监管体系的建设。综合监管机构对政府公共资源交易管理委员会负责，负责组织领导区域内的公共资源交易综合监管工作，研究制定相关政策法规，对行业部门履职情况进行监督，对交易过程进行监管，配合执纪执法部门查处违纪违法案件，形成了比较严密的综合监管体系。其次，有利于推动市场规范化建设。实行综合监管，从体制上解决了行业部门既当“裁判员”又当“运动员”的同体监督问题，通过制定和发布统一的交易规则和统一的交易信息，使各类市场主体在信息、资源方面拥有平等待遇，打破了行业垄断、行业保护和地区封锁，为建立规范化的市场秩序创造了体制环境。再次，有利于推动公共资源交易领域的源头治腐工作。建立综合监管机构，实现了“第三方”监管，使交易行为由行政主导向市场运作转变，“权力”让位于“市场”，让市场真正在公共资源配置中起到决定性作用，这种以权力制约权力的权力制衡体制可以有效防范腐败行为的发生，为公共资源交易领域源头治腐提供了体制保障。

正确处理综合监管和行业监管的关系。综合监管是指对行业主管部门实行第三方监督，对地方政府实行层级监督，这是综合监管体制的关键点，如安全生产综合监管一样。这样，就明确了综合监管的法定职责和对象。综合监管不是取代行业监管。综合监管部门是依法或由同级政府授权承担政府监管职能，协调、督促同级行业部门和下一级政府的公共资源交易工作。行业监管部门是依照有关规定，负责职能范围内的公共资源交易监管工作。两者的区别：首先是着眼点不同，综合监管主要从宏观上解决监管空白、环节缺位、规则不一等问题，侧重于交易程序的监管；行业监管侧重于产业政策和行业技术规范的监管。其次是切入点不同，综合监管以交易平台为载体，对交易市场进行全面监管，对进场项目条件备案和交易过程合法性进行监管，侧重于交易活动的“事中”环节，即横向监管；行业监管侧重于对本行业交易活动事前、事后的监管，即纵向监管。综合监管与行业监管既有区别，也有关联，既有分工，也有合作，两者相互结合、相互监督、相互制约，与行政监察、社会监督一起共同构成公共资源交易的监管体系。

正确理解综合监管机构与交易平台的关系。从实践来看，目前大多数省、市都将公共资源交易平台隶属或挂靠综合监管机构。这种模式，有其成因，实践可行。首先，有利于推动公共资源交易中心的建设。公共资源交易是一项涉及面广、政策性强、推进难度大的系统工程，交易平台自身不具备协调功能,相对行业部门处于弱势地位，无法保证平台的顺利整合、项目的进场交易，必须要有一个综合监管机构来独立、权威地负责推动此项工作。其次，有利于加强对交易平台的管理。综合监管机构经政府授权并代表政府对公共资源交易进行监管，重要的抓手就是交易平台，通过交易平台规范、指导和监督交易行为，并逐步建立完全意义上的统一规范的交易平台。如果交易平台不隶属于综合监管机构管理，由行业部门分散管理或者由市场自由管理，那么招投标过程就会流于“形式”，建立统一规范的公共资源交易市场也就失去了意义。

正确认识和科学区分“管办分离”。我国行政体制改革的总体设计框架是决策、执行、监督分离，三者相互制约又相互协调。“管办分离”具体到公共资源交易领域，是指公共资源交易的决策权与执行权分离，即行业部门与交易平台的分离，而不是指综合监管机构与交易平台的分离。“管办分离”的要义是将交易的执行权从行业部门中剥离出来，避免行业部门集交易决策、交易执行、交易监督一体化封闭运行，防止交易过程中出现“量体裁衣、暗箱操作”等违法违规行为，这与十八界三中全会提出的“要形成科学有效的权力制约和协调机制”要求也是相符的。与行业部门相比，综合监管机构在交易过程中与交易项目没有任何利益关系，既没有交易决策权，也没有分配项目、选择招标方式和拨付资金等权力，更没有直接参与交易活动，属于“第三方”在行使监管职能。

基于以上认识，综合监督机构应该依法设立，直属政府，行使独立的、综合的监管职能。尽管实现这一目标将面临当前法律和体制上的重重障碍，但毋庸置疑应是目前各地公共资源交易管理部门共同努力的方向。

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建立交易市场诚信体系的问题

市场经济在一定意义上说就是诚信经济。诚实守信是现代市场经济正常运行的必要条件，诚信缺失就会导致市场经济秩序混乱、交易萎缩，良好的信用制度对市场经济的运行和发展起着保障及促进作用。目前我国的诚信体系建设正在通过组织实施《社会信用体系建设规划发展纲要（2013—2020年）》来推动各地方、各行业信用信息系统建设,并在此基础上推动信用信息在行业间、地区间的交换和共享，已在部分领域取得了初步成效，如已经建立的个人信用记录网上查询系统等。但总体看来，现有的市场诚信体系建设与建立统一规范的公共资源交易市场的发展形势和要求相比，仍有很大的差距。

当前，受监管体制和区域利益的限制，市场主体相关信息仍未实现畅通流动和整合共享，而被地方区域、行业部门等条块界限自然阻隔、封闭、碎化和失真，在招投标领域形成了“逆向淘汰”，造成了失信易、立信难，守信成本高、失信成本低，诚信者得不到激励、失信者得不到惩戒的“尴尬”局面，诚信缺失已经成为公共资源交易的一个“毒瘤”。

为此，全国市场迫切需要建立一个突破条块分割界限的一体化市场信息共享体系。应充分利用实施电子招标投标的契机，以电子招标投标系统连接各地方、各行业以及各方主体的三大平台为载体，以系统真实记录和产生的招标投标交易以及合同履行的信息为基础，建立全国招标投标市场信用信息的征集、交互、整合和公开共享体系。公共服务平台通过交易平台纵横汇集、积累的各类市场主体和客体的大数据及其比较分析成果，结合行业颁发的市场主体能力信用评价指导性指标，可以客观、动态、公开反映市场主体在实际区域、行业以及动态流动状态下的竞争能力和信用的基本状况。同时，将市场主体信用行为与从业人员的责任紧密关联，接受社会公众监督。

一要尽快建立健全行业自律机制。建立行业自律机制，通过成立行业协会打破行业部门界限，从社会组织学的角度，运用有别于行政机关更加灵活的机制和方法，促进整个行业的诚信体系建设。在这一点上，国外有很多很好的经验值得我们学习和借鉴。

二要尽快建立违法违规行为记录公告制度。统一对违法违规行为记录进行公示，有利于实现诚信资源跨区域、跨行业共享和使用，形成对失信行为“一处受罚、处处受制”的连锁惩戒，从而从制度上遏制失信行为的发生。如湖北省经过近几年的探索实践，形成了“办法+平台”的违法违规行为记录公告工作机制，建立了目前国内唯一的一个省级综合性失信行为公告平台。该平台统一发布有关行政部门和综合监管机构作出的失信行为行政处理决定，公众可以随时查询全省各地、各行业在平台上发布的失信行为记录，查询结果也可直接应用招投标活动，监管部门还可将查询结果应用于对市场主体的信用评级中。

三要尽快建立不良行为分类管理制度。除了建立违法违规行为记录公告制度，还要进一步对招标人、投标人、招标代理机构和评标专家等相关从业单位和人员的不良行为进行分类认定、记分管理，针对不同失信行为采取不同的惩戒措施，并通过建立信用档案、开展信用评价、强化结果应用，形成守信激励、失信惩戒的市场诚信机制，逐步规范市场诚信体系建设。

四要尽快建立市场失信惩戒制度。加大部门联合处理力度，对尚未造成后果的轻微违规行为给予及时教育，督促整改；对已造成较为严重后果的，必须依法惩处。建立法制宣传的长效机制，组织新闻媒体，对案件进行立体化、多方式报道，扩大案件处理的社会效果，提高案件警示教育水平。建立行政司法联动机制，对公共资源交易违法违规案件与公安、纪检、检察等部门联合办案，切实维护好公开、公平、公正的交易市场秩序。

要充分认识到，建立和完善招标投标市场诚信自律机制是一项复杂、艰巨而持久的社会系统工程，不可能一蹴而就。每一名从事公共资源交易管理的从业人员都应从自身诚信做起，逐步架设起一个真正意义上的公共资源交易诚信平台。

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关于建立公共资源交易市场社会监督体系的问题

“阳光”是最好的防腐剂。阳光、透明的监督机制应包括体制内监督和体制外监督，即行政监督和社会监督。当前，我国的公共资源交易监管工作主要是依靠行政监督，属于权力内部的监督制约。建立统一规范的公共资源交易市场，必须建立和健全社会监督机制，从而构建对交易过程自上而下和自下而上、自内到外和自外到内的全方位、多角度的监督体系。

首先，建立交易信息强制披露制度。信息披露制度是实现有效社会监督的基础。信息披露内容应覆盖整个交易的全过程，对信息的披露不能仅局限于招标公告,还要包括工商执照、资质证书、项目经理、公司业绩等基本信息，还要包括评标报告和对中标后签订的协议的变更情况等等，以确保社会监督的知情权。

第二，探索创新社会监督的新途径。公共资源交易规模大，信息容量更大，判定这些信息的真实性，仅仅依靠行政监督是无法做到的，必须探索创新社会监督渠道，让各类市场主体、社会公众和新闻媒体广泛参与。为了提高专家评审的质量，可以实行见证专家制度，在专家评审的同时，可聘请其他资深专家全程监督，建立第三方监督制度；为了提高招投标的透明度，可以聘请人大代表、政协委员和社会知名人士组成监标巡视组，进行定期和不定期的巡视，让社会各界力量广泛参与到招投标监督工作中来。

第三，完善招标投标投诉处理机制。投诉处理包括投诉、举报、举证、查证、听证、处理、问责、反馈等环节。要完善投诉处理的工作流程和工作制度，逐步使投诉受理工作制度化、规范化，明确投诉处理的受理时限、查处时限和反馈时限，凡是属于受理范围的要做到“有诉必理、有理必果”，并严格执行查处和反馈制度，确保办案质量，确保群众满意。

第四，加强法规制度建设。要完善相关法律法规，为社会监督提供法律保障；要畅通社会监督渠道，完善民意表达机制；要切实保护公民监督权利，优化社会监督环境；要加强舆论监督，发挥网络监督积极作用；要完善社会监督机制和保障机制，将社会监督与权力系统内部监督进行有效衔接，充分发挥人民群众、法人组织和社会舆论对公共资源交易活动的监督作用。

作者简介：湖北省公共资源交易监督管理局局长  丁贵桥

保存时间:2014/6/19
原标题:对公共资源交易市场若干问题的认识 - 公共采购杂志
http://www.ggcgxx.com/zxgd/9247.jhtml

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目前只能说是公共资源交易的有益探索方式之一！交易平台（交易中心）归属监管局，对于推动平台建立是有积极的作用，但实质上又造成新的监管不分！

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说的很有道理，但没有阐明政府采购项目来操作？上网查询了下湖北省公共资源交易中心网站，其中并未将政府采购中心的业务纳入进来。