美国政府采购舞弊及其控制与防范

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美国政府采购舞弊及其控制与防范

——兼谈对中国的几点启示

作者：余　英

　　内容提要：由于利益冲突的存在，美国政府采购中的舞弊现象一直不同程度的存在着，并一直是美国各界关注的焦点。政府为此建立了统一的法律体制，制定了一系列采购官员道德规范，各采购部及采购代理公司纷纷加强内部控制制度的建立和评估。同时，美国还注重外部审计和舆论监督，注重职业教育与训练，呼吁形成抵制采购舞弊的社会风气，以控制和防范政府采购舞弊。这些有效的措施和合理的建议，对中国刚刚起步的政府采购制度是有借鉴意义的。
　　关键词：美国　政府采购舞弊　预防　借鉴


　　美国政府采购管理的基本目标是公平、诚实、经济和效率，为了实现政府采购的目标，在政府采购中实行完全和公开的竞争制度。但利用采购合同贪污受贿和循私舞弊的现象，一直困扰着美国朝野上下，为此，美国政府部门、学术界、舆论界提议和采取了各种措施，以控制与防范政府采购舞弊，其中一些经典的制度，可取的规则和合理的建议，对于我国正在推向全国并必将走向世界的政府采购是有借鉴意义的。


　　  一、美国政府采购舞弊概述

　　舞弊行为在美国政府采购的历史上司空见惯。在美利坚共和国早期，采购官员常常利用自己的影响和职权为他们的朋友和关联公司获得合同，公众对舞弊的关注导致了两个结果：一是1808年产生了一个要求包含在每一个政府合同中的国会不得从中谋利的条款，它至今仍适用，这就是人们所说的“官员不获利”条款。二是1809年3月3日国会通过了《采购法案》，将公开招标作为最有效的方法阻止滥用政府采购。此法案曾在19世纪上叶作过几次修订，,1860年以来有关条款未作改动,至今仍然适用。
　　
    格兰特总统执政时期发生了两个著名的国会舞弊丑闻，其中之一就是：克雷狄特·莫比涅公司是由联合太平洋铁路局的一个股东开办的建筑公司，该公司收到了建设联合太平洋铁路的建筑合同。为了避免国会对董事们收到的大量利润进行调查，来自马萨诸塞和奥克阿姆斯的许多团体和众议院议员将股票按面值分配给国会议员。
　　
    哈丁执政时期的舞弊行为被彻底公之于众，并在1924年和1928年的选举运动中引起广泛注意。50年代由胡佛委员会提议成立了联邦总务管理局，总务管理局的主要任务是为联邦政府提供高效率的管理条件，它是替所有联邦机构购买物品，管理办公空间的中心结构。1978年，参、议两院的小组委员会就总务管理局的活动举行了听证会。人们发现的舞弊行为有：(1)接受贿赂；(2)假购买：它包括把总务管理局商店当作雇员为自己的孩子提供校外用品的百宝囊。在1974至1977年之间总务管理局向一个办公用品公司支付了170万美元，而从没得到供货；(3)管理不善。由于搞政治宗派，组织结构不良，自我控制不力，总务管理局的舞弊行为已经臭名昭著了。1977年4月，杰伊·所罗门被任命为总务管理局局长后，情况发生了变化。
　　
    总务管理局在司法部为协调各方面工作而设立的特别工作组、联邦调查局以及大陪审团的支持下，工作程序以及组织结构都作了变更，重新雇用了工作人员，并对他们作了训诫。审计组人员增加了一倍，检查次数增加了；严格了自助商店的管理；明确同一个人不能既批准合同，又检查工作。结果，总务管理局内部的舞弊行为基本消除了。
　　
    受凯恩斯主义的影响，美国历史上为扩大就业，稳定物价，刺激经济复苏和发展，大力兴建公共工程。然而，美国最初以为经济增长将会自动满足支出需要的希望破灭了，财政支出不断增长给经济增长带来的包袱日益沉重，支出膨胀、经济停滞使公众的注意力集中在政府采购舞弊上。70年代，全国刑事审判规范与目标顾问委员会甚至得出如下结论：当我们最终制止向各级公共部门官员行贿的行为时，我们也就找到了医治通货膨胀的方法。公共行政管理者认为，舞弊对于公众的感觉和期望有一种积累效应，这种效应会破坏信赖与合作。在1981年一项民意调查中，公众认为纳税人的钱有48%被政府官员浪费了。美国早在1977年的民意测验显示：对政府的信任度从50年代后期的80%下降到了1976年的33%。四分之三的人认为，联邦官员一般不值得信赖。公众对政府采购舞弊的关注是引起政府信任危机的主要因素。


　　二、政府采购舞弊概念
　　
   关于舞弊一词的定义众说纷纭，一般认为，舞弊行为是对正常处理采购事务方式的一种违反。

　　联合国国际贸易法委员会在第二十七届会议通过的《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》第15条中，从供应商或承包商的角度以利诱定义舞弊“如果提交了投标书、建议书、板盘或报价的供应商或承包商直接地或间接地提议给予、给予或同意给予采购实体或其他政府当局的任何现任或前任官员或雇员任何形式的酬金，或提议给予任职机会或任何其他服务或价值”，就会被作为一种不被允许的利诱。

　　《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》（1996年10月校译本）以欺诈和腐败作为政府采购舞弊的代名词，在1115条中指出：“腐败活动”意指以提供、给予、收受或要求任何有价财物来影响公务人员在采购或合同执行过程中的行为；“欺诈活动”意指通过歪曲事实来影响采购进程或合同的执行，使之有损于借款人，并且包括投标人之间的共谋串通(在递交投标之前或之后)以谋划使投标价设定在人为制造的、非竞争性的水平上并剥夺借款人以自由和公开的竞争中可获取的利益。

　　一些美国学者认为,政府采购中的舞弊即是贿赂、敲诈和贪污。贿赂就是提供金钱或其他引诱物，以确保其活动的安全，免受政府官员的监督。如果个人、公司、协会或其他团体主动提供钱财，这就构成行贿。如果政府官员要求他人付出金钱，这便是敲诈。如果政府官员为了接受钱财和好处或是为了寻求有权势的团体或个人作为政治后台而提供信息或签订合同，便构成贪污。

　　20世纪90年代以来被美国广泛接受的一种政府采购舞弊概念是FWA(Fraud,Waste and Abuse)，即欺诈、浪费和滥用职权。欺诈是指使用诡计使一个人或某些人放弃合法权利和财产所有权的欺骗，它包括实际欺诈和建设性欺诈。若政府官员故意曲解事实，就叫实际欺诈。建设性欺诈不是由自身利益或恶意设计引起的，而是行动的本质引起的。最常见的浪费是使采购效率低下或者通过资源不当利用的非故意行为，增加政府采购成本。滥用职权是指违背采购部或采购代理机构的规则、程序和规章，损害履行计划的效果和效率。


　　三、政府采购舞弊的根源:利益冲突

　　利益冲突是美国政府采购中不断出现的问题，也是导致舞弊的根源。当一个政府官员知道即将发生的政府交易，并出于个人私利来利用该信息时,就会发生利益冲突。所谓利益冲突,是指政府采购官员的社会关系、金钱往来或个人信息有可能会妨碍他（她）从公众利益出发,依照法律秉公办事。大凡政府工作人员的个人利益，特别是个人的经济利益,同他们的公共职责发生冲突的时候,美国联邦政府的法规便称之为利益冲突。利益冲突的存在，造成了采购舞弊的出现,破坏了政府的形象。

　　美国律师协会（ABA）列举了利益冲突在政府采购中出现的领域：(1)当雇员（指采购官员或采购代理公司职，下同）或其直系家庭成员在某一采购活动中有经济利益时；（2）当雇员了解到他(她)或者其某一直系家庭成员已与采购有关的人或公司用某种方式谈判时；（3）当雇员收到来自于供应商的任何采购上的经济利益时；（4）当发生用来雇用请求合同的人或公司的提成费用时（比如ABC建筑公司雇用莎莉为它请求政府采购合同,条件是莎莉将从她成功获取的合同中收到10%的提成,这种前提条件会使莎莉为获取合同执行不道德的行为,故提成费用被看作是不正当的）；（5）前任政府雇员为了不公正的利益代表私人游说；（6）雇员为了个人利益或为使其他任何人受益使用秘密信息。


　　四、美国政府采购舞弊的控制与防范

　　无论是从社会方面来看，还是从财政方面来看，舞弊所造成的损失都是巨大的。为控制与防范政府采购舞弊，美国采取了法律制度和道德规范、外部监督、内部控制、对采购人员进行教育与训练等措施。

　　1．法律制度与道德规范

　　美国的政权结构分为立法、行政、司法三个体系。采购活动主要由行政部门来执行。国会通过立法和拨款来影响行政部门的采购活动。司法部门对政府采购的影响，主要是法庭的裁决，其中包括对政府采购法律法规的解释。美国的法律形式和数量堪称世界第一，仅涉及政府采购的法律就多达数千部,完善的法律体系为依法行政提供了保障。就基本程序法来说，《1984年合同竞争法案》是防范政府采购舞弊的一个重要法案，它强调公开竞争机制，严格限制采购官员在控制竞争范围和预期投标商的数量方面的权利。国内其他相关法方面，1962年颁布的《谈判真实法案》对供应商是一个有效的规范，该法案的目的是确保价格的合理性,投标商在向采购机关提供成本和价格方面的资料时，必须保证提供资料的时效性、准确性和完整性。

　　美国政府认为，要有效地减少舞弊行为，就必须为所有政府官员制定职业道德规范。道德规范是对可以接受的行为进行解释、说明的一种系统的努力。政府官员的道德规范具有几个作用：第一、它是政府官员该做什么不该做什么的指南；第二、它可以提高官员管理行为的道德水平,树立公众对政府的信心；第三、它又可以作为政府的决策者在研究如何处理利益冲突时的参照标准。美国的第一部主要的道德行为法规是国际城市管理协会(ICMA)1924年颁布的。到了20世纪70年代，水门事件引发了一股制定道德法规的热潮。1978年，美国国会通过了政府道德法案，更进一步明白无误地突出了道德法规在公共行政中的重要性。卡特总统在签署该法案时表示，这个法案将进一步有助于使美国联邦政府变成一个公开的、诚实的、不为利益冲突困扰的政府。美国政府道德办公室颁布的1993年2月30日生效的美国行政部门工作人员道德行为准则总纲中，规定公务员的基本义务是：执行公务是受公众的委托，所有政府工作人员都对美国政府和公民负有责任，要忠于宪法、法律和道德原则并将其置于个人利益之上。

　　政府官员道德规范的制定不等于规范的自动实行，相应的具体措施必须跟上，否则规范就会流于形式,变成只是装装门面而已。美国的这些措施大体上包括财务公开、兼职和演讲费、后就业、额外收入等几个方面。脱离政府部门后受雇于私人企业的考虑很容易使政府采购官员将个人利益置于公众利益之上。比如，一位五角大楼的采购专家可能早早地打好自己的小算盘，准备日后跳槽到某家给予其高薪的武器承包商那里谋职。于是，在与该公司打交道时，这位采购专家就可能在提供信息和签订合同等方面高抬贵手。离职后，当这位前任采购官员作为那家私人企业的代表到自己曾工作过的部门洽谈业务时，当年积累的知识，结交的关系都将使他的公司和老板受益匪浅。据统计，在1983年和1984年期间，辞去五角大楼职务的政府官员中有1/5以上的人投身各种国防承包商旗下。这些人干的还是他们的老本行，只是身份从监督这些项目的政府官员变为执行这些项目的管理人员而已。在公职人员离职后的就业，也就是后就业方面，1978年的政府道德法案要求曾在政府行政部门任职的前雇员不得代表任何人，就该雇员离职前介入过的任何事务，与以前任职过的政府部门交涉，1989年的道德改革法案和克林顿政府都对后就业有严格的规定。

　　2．外部监督

　　美国《1921年预算和会计法》规定分设预算局和会计总局。预算局（后改为管理预算局）在其大部分历史中以其“中立的职能”广为人知，这种公正和无党派的专业化机构，是其成为真正的职能部门的基础。审计机构是否有效，对政府官员的行为有直接影响。在联邦政府这一级，会计总局(GAO)负责对政府的各种项目进行定期的和特殊的审计。特殊审计即是应国会要求或者因收到有关浪费及其他不法行为的检举而进行的。在州政府这一级，大多数州的审计长有两个主要任务：一是批准州政府的财务收支；二是对经手州政府钱财的官员进行定期审计。

　　新闻界在美国社会上占有一席不比寻常的地位，它在通过挖掘新闻、评述时事以制约政府官员权力方面起着很大的作用，不愧为“无冕之王”，美国新闻界通过揭露巨大的政府采购舞弊新闻以唤起人们对控制舞弊行为的重视。

　　3．内部控制制度

　　从长远看，减少政府采购机构中的舞弊必须建立提供机构资产安全和准确信息的内部控制制度，内部控制制度除了行政控制和会计控制外，内部审计也是一个重要的反馈机制，美国审计系统的一般模式在《1789年财政部门法》中已经作出规范，现在，内部管理体制的审计已包括检查与谈判和招标管理有关的采购代理。

　　内部控制的一般要求为：（1）有胜任能力的职员，他们由专门的部门提供考核、有效监督并进行技术培训。（2）有效的职务分离。（3）适当的授权程序。（4）合适的文件和记录。（5）资产记录与实物控制。（6）独立稽核检查。

　　美国住房和城市发展部（HUD）早就建立了防范舞弊的内部控制系统。20世纪80年代以来，由于监督不力，忽视了对内部控制制度的评价，舞弊还是广泛存在着，这表明没有制度是自我实行的。所以，内部控制制度设计好后，还要加强其管理，以保证它的实行，并在实践中接受信息反馈，,调整和完善它，美国联邦管理预算局要求每个采购代理公司对内部控制制度进行评价。大多数美国政府采购专家还认为，采购机构的内部控制不但要在一个正式的书面政策中表达出来，还要使之成为采购机构的一个贯穿始终的目标，制度和政策制订者应向所有雇员灌输其重要性。

　　4．职业教育与训练

　　美国于1939年成立公共管理协会，它把公共管理作为一个以多学科为基础的职业建立起来了。这种职业需要经济学、法学、工程社会学、心理学以及其他领域的知识，这与以前把公共管理仅仅视为政治学的辅助部分的观点完全不同。在政府采购史上，美国选拨和培训了大量具有相当专门业务知识的政府采购雇员。

　　职业特性的发展有助于产生自尊的风尚。与某类职业有关的自尊和自豪感是反舞弊最有效的手段,因为自尊和自豪感会产生自我约束和控制,它比外部控制更为有效。美国为了在政府采购官员中培养职业自尊所需进行的训练包括伦理课程、会计准则和报告标准，历史上对舞弊事件的讨论以及舞弊事件的处理方式等。美国地方政府成立了责任与诚实管理系统，该系统运用管理控制、审计控制、训练等方法,对受到指控的舞弊行为进行调查。系统研究所的专家指出，可以通过培养获得公众尊重的欲望和认识舞弊的重大社会成本来刺激政府官员采取高尚的行为。


　　五、对中国的几点启示

　　目前，我国财政改革的一个重点，就是根据建立社会主义市场经济体制的要求，转变财政职能，建立政府公共预算体系。建立政府采购制度，加强对公共支出的管理，规范政府采购行为，是建立我国公共预算体系的重要内容。由于政府采购的各种决策过程带有感情因素和决策官员有一定的灵活处置权，政府采购中发生舞弊的可能性总是存在的。根据其他国家的资料分析,政府采购的资金一般占GDP的10%以上，对于这么巨大的一笔资金，我们国家要进行科学的管理，要使这种管理成为国民经济宏观调控的一个“自动稳定器”，控制和防范舞弊就显得关系重大。

　　据国家计委2000年年初对78个国家投资项目的稽查发现，其中真正公开公平招标的占4%，即96%的项目招投标失灵。招标投标制度之所以“失灵”，是因为实行这个制度尚缺乏有效的制约机制，不能严格按程序办事，对违规操作者惩处不力。少数人为借机捞一把，一边举行招投标仪式，一边搞幕后交易。如果超越法规制度之上的权力支配一切，所向披靡，怎么还能有公开、公平、公正的竞争和管理呢？最好的制度是有预防性的制度，在我国的政府采购制度中，我们对舞弊的注意力应主要集中于控制和预防上，而不是集中于侦查和处罚。根据美国对政府采购控制与防范的经验以及我们在政府采购中暴露的问题，我们控制与防范政府采购舞弊主要应从以下几个方面入手：

　　1.建立和完善政府采购法规体系，最大限度地提高透明度

　　成功的采购制度不允许贪污受贿、徇私舞弊或其他不道德行为的存在，而这首先就必须使政府采购有法可依。利用法律手段规范政府采购市场，防止私相授予和暗箱操作，是国际上通行的做法。建立政府采购制度，防止采购舞弊，除了政府采购法外，还需要制定大量的配套法规，如对供应商资格要求的规定，对招投标中介组织管理的规定，对评标标准和程序的规定等。

　　公开或透明是世界各国管理公共支出的一个特征，因为政府采购合同是采购机关使用纳税人的税款或其他公共专项投资签订的买卖合同，所以在采购中必须为纳税人以及社会公众负起责任。对社会公开有关政府采购的法律、政策程序和采购活动有助于防止采购机关及其上级主管部门作出随意或不正当的行为或决定。在政府采购中，要把公开性原则贯穿始终：除了公布有关采购法律和政策外，采购项目和合同条件都要公开刊登广告，投标人资料预审和评价投标的标准要事先告知公众，并且严格按照公布的标准、条件进行评标、开标；在整个采购过程中，一切活动都必须有明确、真实的记录，以便公众和检察、监督机构的审查和监督；为保证公开性原则的实现，采购机关要接受来自于投标方的质疑和询问，并对该质疑、询问进行真实的解答、说明。通过这些措施，使政府采购真正置于广大纳税人或其他公共投资者的监督之下。

　　2.保证政府采购队伍职业化，规范准入政府采购市场的供应商

　　政府采购官员代替政府签订合同，执行合同及最后终止合同,政府采购制度的成功与否就取决于各级政府机构的专业采购人员是否经验丰富、目光敏锐，是否接受过良好的训练，拥有良好的个人素质及荣誉感。只有这样的专业人员，才能胜任政府采购的需要。在政府采购人事选择体制上，任人唯贤是削弱政府采购采购舞弊的一种方式。在选拨政策采购人员时，必须考虑他（她）是否有清白的公务员历史，在以往的采购活动中是否有过污点，尤其要鼓励在工业企业有过丰富采购经验的专业人员从事政府采购。采购人员的培训有助于提高他们的自尊心、满足感、忠诚和动力，当然也有助于提高政府采购的效率。政府采购人员不仅要懂经济知识，还要具备多方面的专业知识，要了解国内外市场情况，懂采购技巧以及有善于解决采购过程中出现的各种问题的能力，他们代表政府进行各种采购，不但要承担非常大的责任，手中又拥有非常大的权力，这就要求在重视对采购人员培训的同时，加强其管理，所以要为采购人员制定相应的行为准则或职业道德规范，规范其采购行为。

　　为了让中国的供应商熟悉政府采购市场和程序，遏制以往不公正的采购舞弊行为，可建立类似的供应商联合会的组织，联合会得到政府的承认，其成员在政府有关部门登记注册，具有参与采购投标的资格。供应商在参加政府采购招标活动时，须提供一系列文件，证明自己一贯遵守商业法，参与政府采购历史的清白，没有偷税漏税的记录，没有违法、违约、行贿的前科等。

　　3.在政府采购中心或政府采购代理机构建立内部控制制度，防止个人舞弊

　　每一个大小不同的组织，无论是盈利的还是非盈利的，内部控制制度都是必要的。它能使责任固定，减少舞弊机会，使诚实之人保持诚实。虽然可以把舞弊行为归因于个人品行不诚实，但舞弊行为的发生还会受下列因素的影响：过去了解到的舞弊经验，集团和组织的法则，法律制裁，方针政策和规章制度。中国人强调领导者和同事间的友谊，然而，如果一个组织建立了制度化的内部控制并在实践中得到一贯遵守和执行，无疑将更有助于防止和减少个人舞弊。

　　著名德国学者、官僚组织理论的鼻祖马克斯·韦伯曾提出“官僚机构运行方式”，这一方式并无丝毫贬意。相反，它全面地概述了一个组织内部控制制度的要点，因为韦伯所描述的官僚政治的非人格化和固定法则能够防范舞弊行为和有意滥用权力。韦伯是这样描述的：（1）有可以照章行事的固定的和程序化的司法仲裁原则。（2）机关等级原则。（3）现代机关的管理是依国外财经27据成文法规进行的。（4）机关与管理人员都经过了系统的专门训练。（5）随着机关管理工作的日益进步，要求机关工作人员具备更为全面的工作能力。（6）有机关管理必需遵循的一般准则，这些准则应该是比较稳定的，详尽的，并且是可以学习的。

　　4.加强审计监督，防范组织舞弊

　　减少个人舞弊行为要比减少组织舞弊行为容易得多。在个人舞弊的情况下，个别舞弊者或者由几个舞弊者组成的舞弊小集团轻者处以罚款或者开除公职，重者则要追究刑事责任，其所在组织也常常自行检视，并试图制止发生舞弊行为。但是，在组织舞弊中，清除一个或者一批舞弊者并不能保证根除舞弊行为。如果舞弊行为根深蒂固，那么，尽管原来的舞弊者已经不在组织内部，但新的雇员仍会按照以前的舞弊模式进行舞弊。政府采购审计是财政审计中的一种专项审计，是对国家财政支出效益直接行使监督权力，经常和及时的采购审计能有效地防范组织舞弊的发生。

　　美国著名的公共行政学教授、道德问题专家杰拉尔德·凯登博士为如何制约政府官员的行为提出了一些有益的建议。第一，要树立起这么一种社会风尚，使政治家、政府官员、政党工作人员不但自身公正诚实，而且对任何形式的不道德行为都能够嗤之以鼻。第二，政治魄力要依靠公众对不道德行为的不宽容，对捍卫廉政的警觉来不断推动。第三，在抵制腐败的斗争中，执法部门首当其冲，这些部门的官员每天和私人企业打交道，经手大量金钱，还要处理非法的财物,面临的诱惑最大，最容易被拖下水。此外，政府官员是不是遵纪守法又和执法部门是不是秉公办事密切相关，如果执法部门能够站得稳、定得住，政府各部门公职人员就不敢胆大妄动，廉政就有希望。第四，公职人员的报酬应该有助于减少贪污腐化对他们的引诱力，能够维持与他们的社会地位相当的生活水平。第五，要建立有效的防范措施，保护政府内部知情人士对不法行为的揭发，以免由于“家丑不可外扬”而变成官官相护。凯登的建议实可为我国政府采购舞弊的控制与防范所借鉴。

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  （转注:发表于《国外财经》2000年第4期，作者余英，中南财经政法大学研究生部　98级　武汉）