关于监理招标实施资格预审问题的探讨

明明

   关于监理招标实施资格预审问题的探讨


     中国招标投标协会网站 2013-12-02 作者：吉艳花


    资格审查是公开招标活动中必不可少的重要环节，目的是为了筛选出满足招标项目所需资格、能力和有参与招标项目投标意愿的潜在投标人，方式分为资格预审和资格后审两种。2006年开始在监理招标中实行资格审查，多用预审方式，发挥了举足轻重的作用，可是经过多年来市场的变化，它是否还具有初始时的必要性值得重新审视，本文就此问题提出一些看法，望引起关注。

    一、资格预审较易出现的几个问题
    1.审查内容与招标文件重合，个别条款要求不妥，浪费资源
    资格预审是指招标人在发出投标邀请书或者发售招标文件前，按照资格预审文件确定的资格条件、标准和方法对潜在投标人订立合同的资格和履行合同的能力等进行审查。实践中，除投标资格条件、履约能力的审查外，个别条款要求太多、太泛，致使监理资格预审文件与招标文件中的商务部分内容大量重合，如：拟派项目监理部人员的配置、总监理工程师及监理企业近几年的业绩等基本一致，相当于商务标文件又将资格预审文件重复一遍，花费了大量的人力、物力。又如：资格预审文件中要求用合同来佐证监理企业的业绩，而一个监理企业一年的监理合同有几十个甚至上百个，虽然只要求提供合同书中的重要几页，可是几年的监理合同堆起来厚厚一摞。这不仅增加投标单位的投标成本，关键问题是，作为以往业绩，合同书仅能体现双方责、权、利，并不能体现拟投标监理企业履约情况，也无助于判断其实力。
    2.资格预审为投标人串标创造“合理”掩盖
    现在的投标过程中，存在着一些违规现象，“串标”是其中之一，通过所谓资格预审方式，把建设单位的意向中标人及“合作伙伴”全部评为入围拟投标人并达成不成文约定，甚至形成行业的潜规则，直接违背了工程监理招标 “公平、公正、公开”的原则，也违背了当初实施监理资格预审的初衷。而资格预审似已成了串标的“合理”掩盖，招标人、代理机构及主要的意向投标人可以共同操作，借助监理资格预审环节人为圈定拟投标人选，而把不在围标范围之内的企业排出门外，继而在投标阶段达到意向目的。
    3.得分标准如开卷考试，易产生弄虚作假
    资格预审文件是一种格式化文件，其中核心部分是评审条件和评分标准，甚至像有了标准答案的开卷考试，评分很容易得到高分，甚至满分，这显然已失去了审核企业各种资格和实力的作用和意义。
    现实情况是，拟投标的监理企业在资格预审过程中，往往最大限度地依据资格预审文件评分标准去准备申请文件，甚至为凑得分不惜修改原件。评审委员在较短的评审时间内很难判断其真实性，更不负有“打假”的责任，故资格预审往往失去了审核的意义。
    4.资格预审文件份数过多，专家“公平”评审难
    现阶段，资格预审文件中要求监理企业提供的资料越来越多，因此除常规的要求外，招标人又增加许多额外要求，大有包罗万象的趋势。如：要求提供近三年的财务报表、银行资信证明、近三年或近五年的监理合同等，按此要求做出的文件厚度甚至能与技术标的文件相提并论了。而仔细琢磨，所提供的文件是否真正具有评审价值？仅拿财务报表来说，在评标过程中，能有多少评标专家花足够时间认真去研读财务报表？况且在单位综合情况一览表中，已明确标明公司的综合情况，提供财务报表是否还有必要性？再如，评标专家如何能从监理合同的几页摘要文字中知晓监理企业的履约情况，又如何依据合同判断出企业按期按质地完成监理任务？

    二、资格预审应澄清的几个观念
    1.资格审查的核心内容不应随意增加
    从2000年《中华人民共和国招标投标法》开始实施，按规定招标人可以根据招标项目本身的要求对潜在投标人进行资格审查，目的是为防止对某一单项工程报名的公司过多，造成投标、评标的工作量过大，既耽误时间，又浪费社会资源。而采用初步的资格预审，筛选掉不具备对招标工程履约能力的潜在投标企业，有利于后期的投标评审工作。这一环节，后被监理投标所采用。
    在监理招标公告或投标邀请书中规定了拟投标企业应具有的资质等级、拟派人员监理人员情况、总监的资质等硬性条件要求，这些最核心的资格审查内容已足以保证投标企业的履约能力，无需增加更多内容。确因项目特殊或复杂时，资格预审文件也应以审核潜在投标人能力为主要内容。招标人与代理公司均应明确资审的目的、意义及审查可以操作的核心内容，消除要求条件越多，越可达到审查目的的误解。
    2.招标人对监理企业资质等级要求应符合实际需要
    片面追求监理企业资质越高越好是一个认识的误区。部分招标人不论工程的规模大小，都优先选择具备甲级资质的监理企业，这就在很大程度上影响了监理市场的正常发展。如：限制了一些低资质监理企业承揽相应业务，监理业绩无法提高，资质升级遥遥无期，甚至公司生存难以为继。
    拿不到监理业务的低资质监理企业则采取挂靠甲级资质监理企业的行为，由于需要向甲级资质的监理企业交纳一定比例的管理费，导致实际所得监理服务费较低，投入监理项目的人力资源不足，所聘用的监理工程师数量较少，人员业务能力平平，监理工作的水平必然下降，工程监理质量无法保证。这种恶性循环在监理市场中不仅存在且有发展趋势，已引起上级主管部门的重视，正在采取措施整治。作为招标活动主体之一的招标人，应走出这个误区，合理选择与工程等级规模相适应的监理企业。
    3.申请文件载明的条件与实际应一致
    现场监理人员情况与资格预审文件相脱节，这是一个普遍的现象。如：一些监理企业在编制资格预审申请文件时，人员配备完全按照评审最高分标准配备，全部为高、中级职称人员且老、中、青搭配合理，注册人员比例可高达50%以上。众所周知，全国具有注册监理工程师的人数目前只有11.2万人左右，且具有本科以上的注册监理工程师全国更少，投标时很难达到预审文件的要求。为争取资格预审合格只能在预审申请的文件中“纸面满足”，这就造成了真正到了工程监理现场，所派的人员与在资格预审申请文件中的拟派人员情况相差甚远。以拟投入的设备设施为例，在资格预审申请文件中各种试验检测仪器一应俱全，而现实情况却是：当你走进监理项目部办公室，能看到的检测仪器廖廖无几。

    三、几点建议
    1.资格预审文件应该成为合同的重要部分
    资格预审文件应成为合同的重要组成部分。至少有以下的积极作用：一是从履约角度看，通过合同效力制约监理企业的违规投机取巧行为，贯彻诚信的经营准则；二是在发生工程监理纠纷时，资格预审申请文件可以成为解决纠纷的重要的依据；三是可以限制某些监理企业只作“纸面试卷”而进场后不能如实兑现的情况，给拟投标的监理企业一定的合同约束。
    2.研究制定按资质等级取费政策
    为了解决挂靠现象的存在，建议从政策上研究“优质优价”的方案，以便招标单位在选择监理企业资质情况时，依据工程规模的需要进行恰当选择。如：资质为甲级的监理企业的监理服务费较高，而资质为乙级、丙级的监理企业服务费较低，这就给招标人一个选择。如需聘请甲级资质的监理企业，需支付相对较高的监理服务费，使优质的、技术含量更高的工程监理服务资源可以投入到更需要的工程上，如果在工程规模较小且无特殊的施工工艺的情况下，建设单位可以考虑选择资质较低的监理企业，这样既节省了一部分的监理服务费，也可以满足工程技术对监理服务的需求。
    3.尽量采用资格后审
    提倡采用资格后审方式。资格后审是招标人在投标人提交投标文件后，在评标过程中对招标人进行履约能力的审查。有以下几个有利的方面：一是可以有效压缩招标周期，节省招标时间；二是可以避免许多重复的工作内容，节省大量的投标费用、人力、物力及社会成本；三是能够有效抑制围标情况和挂靠现象的发生。
    在竞标过程中采用资格后审方式可以充分体现公平、公正的原则，投标人可以根据工程情况，把自身企业的特点及优势充分体现在投标文件中。招标人和评标专家在评标过程中在充分了解各监理企业的综合情况的基础上，根据工程规模及工程工艺要求，选择适合工程本身的监理企业。最后对投标企业进行程序性的资格审查，促进监理企业之间的良性竞争。
    4.甲级资质监理企业发展应确实体现实力，低资质企业也应良性发展
    各甲级资质的监理企业在发展过程中有两种倾向应该引起关注：一是为扩大市场份额在其他地区纷纷设立分公司、办事处，实际上总部各种资源有限，投入不足，接到任务后，只派一个总监，其余监理人员在当地招聘续建，有“草台班子”之嫌，对当地人员也不便于管理，大大影响了监理质量。二是无论工程大小，全部要承揽，这对企业自身和业主来说是有益的（不考虑价格因素），但对监理市场和整体队伍建设来说有不利作用。建议招标人选择监理单位时应考虑符合本工程监理等级的企业，而作为相对资质较低的监理企可以根据本身情况承揽监理业务，从而逐步提高本企业的资质等级和业务能力，形成一个良性循环，使整体监理队伍得到良性发展。
    综上所述，工程监理招标在进行资格预审过程中，存在许多需要健全和完善的地方。希望可以在讨论的过程中得到启示，不要一味追求文件的程序化、多样化，应该从实际情况出发，使资审文件更符合项目要求，体现真实。政府主管部门应制定相应政策，引导建设单位正确选择监理企业。


    源自：《招标采购管理》    作者：吉艳花    （作者单位：北京英诺威建设工程管理有限公司）