令人纠结的单一来源采购申请

饺子

令人纠结的单一来源采购申请

2013-06-17 20:16:07 来源: 中国政府采购报 第295期

单一来源采购方式的审批审核历来都是财政部门比较头疼和难以把握的问题之一。究竟什么样的条件和标准能作为审核单一来源采购方式的依据？条件和标准是不是可以更明确、量化？


■ 汪泳
单一来源采购方式的审批审核历来都是财政部门比较头疼和难以把握的问题之一。究竟什么样的条件和标准能作为审核单一来源采购方式的依据？条件和标准是不是可以更明确、量化？
《政府采购法》第31条规定了适用单一来源采购方式采购的3种情形：只能从唯一供应商处采购的；发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。而现实中，采购人申请单一来源采购的理由大致可以划分为六类：保密类、紧急采购类、项目一致性或者服务配套类、特定条件类、项目特殊复杂类、经公开招标失败转采购方式类。
保密项目也需体现竞争性
《政府采购法》并没有将保密项目纳入政府采购管理范畴。以保密为由申请单一来源采购方式似乎理所当然。笔者认为，对此类申请因分情况来判断。
首先要分析项目的保密要求，鉴别是属于完全不能挂网招标的项目还是可以挂网公开项目名称，而项目细节属于保密范畴。对于后者，笔者认为可以公开招标，只是要和投标供应商签订保密协议。
而对于完全不能挂网招标不适宜公开招标的保密项目，要分析符合资格要求的供应商数量再酌情审批。因为保密项目并不等同于单一来源采购项目，如果符合涉密要求的供应商是唯一的，则构成单一来源采购的条件，反之则不然。如果符合涉密要求的供应商并非是唯一的，那么财政部门可以批准采用非公开招标采购方式或直接由采购单位自行采购。因为此类项目虽然不公开但也必须体现竞争性，应限定在符合保密要求的特定供应商参与竞争。
时间紧迫≠供应商单一
根据《政府采购法》第31条规定，紧急采购是单一来源采购方式的适用情形之一。但《政府采购法》第85条规定，对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。这使得在实践中，对应急项目的政府采购管理出现两种不同的判断依据。鉴于此，笔者建议有关部门制定明确应急项目标准以及应急项目政府采购管理规定，明确应急项目主要包括因自然灾害、突发公共事件需紧急采购的项目以及未列入年度计划，因发生不可预见的事件，不宜采用招标方式，需要紧急采购的政府重点项目。在此基础上，进一步明确采购人不能以项目配套所需、进度要求或已列入年度计划等为借口规避公开招标或集中采购。
需要指出的是，笔者认为，无论是“严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购”项目，还是“不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”项目，都是从紧急、突发、对采购标的存在极端紧迫需要等角度构成单一来源采购条件，并不意味着其符合条件的供应商是唯一的。
“10%”不具可操作性
《政府采购法》第31条第三款规定，必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的，可以采用单一来源方式采购。但笔者认为，该条款对“10%”的限制并不具备可操作性，建议该款条件改为：采购单位原先已向某供应商采购货物或者服务，现因为标准化或者由于需与现有货物或者服务配套，在考虑到原先采购能有效满足采购单位需要、拟采购项目与原先采购项目相比规模有限、价格合理且另选其他货物或者服务代替不合适的情况下，采购单位可以从原供应商添购。
就大型科研医疗设备、系统集成设备等采购合同而言，在原供应商替换配件、耗材或维修维护的情况下，更换供应商会造成不兼容或不一致的困难；就工程采购合同而言，如果现存合同的完成需要未预料到的额外工程，该额外工程既不能同主合同分开又非常必需，只要该额外工程仍由原承包商完成且价格不超过原合同的一定金额；就服务采购合同而言，实际上不能同主合同分离，且为主合同的完成所必需的、未曾预料到的额外服务，只要该额外服务的总价值不超过主合同价值的一定金额并且该额外合同仍然授予原服务提供者。
特定条件的两种情形
此类情形基本上可以分为两种，一是采购专利产品。此类采购标的只能从某一供应商或承包商获得，或者某一供应商或承包商拥有与采购标的相关的专利、专属权，所以不存在其他合理选择或替代物，并且因此不可能使用其他任何采购方法。一是采购设计竞赛或评选的产品。设计竞赛的获胜者签署合同的情况，只要该比赛是按照公开邀请所有资格合格者都参加的方式公开而有组织地进行，并且比赛是由独立的评判团判定。
以“上级领导”之名
事实上，单一来源采购方式审批是财政部门的法定权限和责任，其他上级部门或同级部门无权越权审批。而在实际操作中，采购人以“已经请示上级领导”之名申请单一来源采购的情况并不少见。为此，一些地方将由上级部门或上级领导组织，财政部门参与并提出意见的书面会议纪要被纳入单一来源采购方式审批的考虑因素，但财政部门同级部门的文件或者会议纪要一般不被接受，非书面文件和纪要同样不被接受。2009年，深圳市委、深圳市人民政府《关于印发<关于加强党政正职监督的暂行规定>的通知》第十一条第一款规定，不得借请示上级之名规避责任，尤其不得将政府建设工程直接发包和标段划分、确定政府采购特定条件的具体个案个案提交市（区）政府常务会或市长（区长、主任）办公会讨论决定。
公开招标失败是对市场的一种检验
此类申请在实践中较常遇见，但《政府采购法》并没有将其纳入单一来源采购方式的适用情形。笔者认为，通过公开招标检验，特定项目确实没有其他供应商能够并且愿意投标的，可以认为该项目可以采取单一来源采购方式，但应组织专家对采购技术参数、供应商资质要求和招标文件进行重新审核分析。
（作者单位：深圳市财政委员会）
责任编辑 lilei
本文来源：中国政府采购报 第295期