换个角度思考招标投标法的理论与实践

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发表于 2011-7-14 10:14:09 |只看该作者 |正序浏览

十年来，世界科学技术的变化、商业世界的变化、社会的变化、生态环境的变化，使建设理念、建筑手段和管理理念也发生了巨大的变化。这些变化必然会影响着世界和我国建筑业的发展。本文试图从科学发展观及与世界先进管理理念接轨角度，对《招标投标法》的理论和实践提出一些思考，供有关方面参考。
一、《招标投标法》的价值观
在《招标投标法》十年的实践中，招投标的理论得以不断地完善和充实，究其根本，招标投标是服务于工程建设并体现市场化竞争优势的一个有效工具，是围绕保证项目质量并取得合理低价成本，最终使项目顺利投入使用发挥经济效益为目的而展开的。因此，有必要对招标投标工作及《招标投标法》“追根溯源”，分析和澄清其价值观。
在《招标投标法》总则第五条中提出“招标投标要体现公平、公开、公正和诚实信用的原则”。我们认为“三公原则”体现了招标投标的手段价值观，是现行《招标投标法》的核心，在实践中该原则得到了很好地执行，发挥了良好作用。
而“诚信原则”则体现了《招标投标法》的道德价值观，旨在建立充分竞争、规范的市场环境，使得社会资源得到合理优化的配置。然而“诚信”是一个社会综合课题，《招标投标法》的实施起到了一定的推动和导向作用，但需要配合履约监督和合作评价体系等多方面措施才能够在项目层面得以落实。
在工程建设实践中，许多项目虽然很好地履行了《招标投标法》的规定，严格按照流程操作，但实施结果却与原先的质量、价格目标发生严重偏离，追索起来，问题往往集中到招投标阶段。这说明了目前在《招标投标法》执行过程中，忽视了一个非常重要的原则，这就是“质量和经济并重的原则”，即在保证建设质量的前提下，力求经济的原则。这个原则其实应是《招标投标法》的目的价值观，但是没有得到应有的体现和重视。
虽然在该法第一条就明确：“提高经济效益，保证项目质量”是其根本目的，理论上没有人否认这一点，但缺少具体的条文规定。实践结果表明“合理低价中标原则”替代了上述原则，进而发展为“低价中标”的通行惯例。
看一看国际上的情况。世界银行的采购最具典型性和代表性。世行的采购原则在其《国际复兴开发银行和国际开发协会信贷采购指南》及《世界银行选择和聘请咨询顾问指南》中的“一般考虑因素”中有明确的规定。排除这两个指南中的优惠性原则不谈，世行的采购政策可归纳为：（1）经济性和效率性原则；（2）高质量原则，对于咨询服务此原则是第一位；（3）公平竞争原则；（4）透明度原则。可以看到，世行是把经济性和效率性，以及高质量原则放在第一位，相当于“三公”原则的（3）、（4）放在了其次的位置。显然，作为一个原则这样做是十分恰当的，这涉及的是采购的目的，属于目的价值观范畴。它使采购活动不会因强调采购手段的“三公”而忽视了采购的目的性。
招投标过程中如何实现提高经济效益、保证项目质量，首先应当澄清质量的概念，之后再探讨《招标投标法》对实现质量目标应发挥的作用。
二、《招标投标法》的质量观——项目质量、设计质量与工程质量
当前，质量的缺欠已经成为世界性的严重问题，质量问题依旧是项目的核心问题。其表现为：完成的项目缺乏可持续发展、存在潜在卫生和健康问题、存在安全隐患、未发挥预计的价值等等已成为工程项目供需双方争端的焦点。
（一）项目的可持续性是项目的生命
可持续发展是21世纪的主要问题，是我们社会在本世纪内必须处理这个问题。这就是为什么资源（水、能源、及稀缺资源）的可获得性、环境的可持续性（气候变化、日益严重的污染问题）、健康与社会安全（避免和减少灾害）的问题，成为社会关注的焦点。项目的可持续性是项目目标价值的基础，是项目实施的动力，也是项目自身可持续运行的要求。因此，许多先进国家都把项目是否符合可持续发展原则，作为决定一个项目可否接受的重要条件。包括生态与环境的保护、应用再生资源和不用或少用稀缺资源以及关注人们的安全、卫生、健康等。它关系到项目是否以人为本和是否符合构建和谐社会的问题。
工程建设项目是为了实现项目投资价值的目的而展开的，从投资人的角度质量概念是整个项目的质量，投资人关注的是项目的社会和经济价值，项目的可持续性是项目的生命，这是项目的“大”质量，涉及项目策划决策阶段的内容，我们可以称之为项目质量。项目质量是工程建设项目的生命。如果项目质量不好，项目的设计质量与工程质量再好，也不过是很好地作了一件错事、甚至坏事。例如，在大的方面，黄河上第一个梯级三门峡枢纽的建设，将黄河下游的灾害转移到了富饶的关中平原。2003年陕西省一场3至5年一遇的小洪水，却造成了相当于50年一遇的大洪灾，直接经济损失高达82.9亿元。这座花费了40座武汉长江大桥的代价的工程，却造成了515万人受灾的后果。（王维洛：《前事不忘，后事之师——纪念黄河三门峡工程建成四十周年》）。而其大坝的设计和工程质量却是一流的。在小的方面长江行洪区内的大型建筑物，未能逃脱被拆毁的命运，造成劳民伤财的后果。最近闹得沸沸扬扬的“央视大楼”，又是一个突出的例子。
这种决策失误的项目是“三公浪费”之外的超大浪费，其严重程度也不用在本文例举。因此，在实施《招标投标法》时，应对工程建设质量注入新的涵义。
（二）用和谐、协调、以人为本的观点，综合地考虑设计质量
建筑产品设计的合理性，包括结构的合理性、可靠性、实用性、美观性与周围环境的适应性、可施工性及经济性（包括全寿命周期的运行成本、废弃物及废弃时的处理成本等），是衡量一个建筑产品设计质量的要素。简言之，这主要是规划设计阶段需要考虑的，是一个实用、可靠、经济、美观的综合协调的问题。
事实上，近年来对国家大剧院、奥林匹克主要建筑（鸟巢、水力方）、央视大楼等特大型重大工程的争论焦点，就是对实用、可靠、经济、美观及可持续性，孰先孰后的争论。应如何对待这几个问题？这就要用和谐的、协调的、可持续性的观点，综合地考虑。同时还要体现“以人为本”的原则，如，国家大剧院，是否把巨额的运行费转移到了观众的身上？再如，央视大楼是否“强迫”电视观众付出宝贵的时间和精神损失来支付其“新”与“奇”的外观效果和巨额的建设费用？关键是要确定设计质量的“质量标准”，这里用到了“价值工程”的原理，如何评价一个设计的“性价比”？
（三）以人为本，工程质量要把安全放在首位
工程质量即建造、施工的质量，是项目施工阶段考虑的问题。这个问题在《招标投标法》里已得到了充分的反映，在实践上取得了很大的实效。但是，从汶川地震、近来不断报道的建筑安全事故，使我们不得不质疑在工程质量里是否把“安全”放在了首位。
三、《招标投标法》的责任观——保证质量仅仅是承包商的事吗？
上文所说的三个质量的关系和重要的程度及其失误对项目乃至国民经济造成的危害不说即明。那么，决定着三个质量优劣的要素有哪些呢？或者说谁要对这些质量负责呢？
根据国内外经验，一个项目的质量就其责任人来说涉及政府质量、设计质量、业主及招投标质量、公司质量、监督质量和个人质量。政府质量，严格说应是决策质量。由于工程建设项目的决策，特别是国有投资重大项目的决策，都是由政府完成的。这些项目的项目质量，就取决于政府决策的质量。如，三门峡工程的决策。这涉及决策的民主性和科学性，不在本文的讨论范围。设计质量，含各类评估的质量，也涉及到项目的决策。前已提及。业主及招投标质量，这涉及到项目的实施阶段，对于能否通过招投标选聘和选中一个满意的咨询单位、设计单位、监理单位和承包单位，起着重要作用，而招投标的实践证明，业主在这里起着决定性的作用。公司质量，这里公司含咨询公司、设计公司、承包商公司。这涉及公司的技术、能力、经验、管理的水平，不可忽视的是其诚信度。个人质量，指参与项目的每个人的质量，涉及他（她）的职业道德、业务能力、责任心、经验等等。究其重要性和造成的危害，政府的决策质量是首位的，其次是业主质量。
四、《招标投标法》的适用性
（一）建立特大型的重大工程的招标投标机制
政府重大工程项目具有规模大、技术难度高、社会影响面广、决策机制复杂等特点，并且，难以有清晰量化的投资和收益测算模式，更多要考虑的是社会效益；项目的首要目标是项目的决策质量。
既然项目的决策质量对于一个项目的成败起着决定性作用，那么在招投标中就应对项目的决策过程进行动态管理（例如，项目决策的评估、设计咨询单位的选聘、设计方案的确定及其招投标程序）。现行的《招标投标法》明确提出了对重要工程的强制招标制度及其范围，实践说明，这对一般的大中小型工程的确起到了良好的管理作用。但是，对于特大型的重大工程，如，三峡工程、过去黄河上的三门峡工程、现在的国家大剧院、奥林匹克主要建筑（鸟巢、水立方）、央视大楼等工程能起到这种作用吗？
此外，在这类政府重大工程项目的启动招投标阶段，设计图纸往往处于初步设计阶段或方案设计阶段，并且后期需要不断地优化；应当提倡承包商及早参与到设计和技术优化工作中，以实现项目全寿命周期的成本最优目的。正是因为以上特点，《招标投标法》在政府重大工程项目上存在适用性的问题，更应探索一种配置市场优势资源、采取全过程监督机制的模式实施项目管理。
（二）迫切需要制定一个咨询服务的选聘办法
综上所述，决策阶段和规划设计阶段是解决项目质量和设计质量的关键，咨询服务质量将对项目的质量产生重大影响。如何选择高质量的咨询服务单位和获得高质量的咨询服务工作成果是主要议题。对于咨询服务主要应考核公司及其人员的能力和资历，咨询成果的质量等因素。大多数情况下应以质量为主要标准，不能简单以价格作评判指标。这是咨询服务选聘与货物和工程采购的主要区别之一。
世界银行和亚洲开发银行的咨询服务选聘采用了以质量为主要标准的短名单竞争的选聘方式，它有别于工程和货物以价格为主要标准的公开竞争的采购方式。世界银行对咨询服务的选聘方法在《世界银行借款人选择和聘请咨询专家指南》中作了详细规定。
我国现行的《招标投标法》对相当多的咨询服务项目是不适用的。因此，制定一个有别于《招标投标法》的咨询服务选聘办法，是完善我国项目采购管理和招投标活动的重要举措。
（三）加强对招标人以及干系人行为和工作成果的规范化管理
作为《招标投标法》的实施主体有两类：招标人以及干系人，包括投资者、政府、咨询设计单位、招标单位等，另一类是投标人，即承包商、供应商。从《招标投标法》的实践，招标人对招投标工作和整个项目管理所起的作用是决定性的，并更具有主动权。但是，《招标投标法》进行规范管理的主要对象却是投标人，相对应的管理范围是工程质量，对招标人行为的规范管理工作则是明显的弱项。《招标投标法》要强化目的价值观，实现质量和经济并重的原则，就必须加强对招标人以及干系人行为和工作成果的规范化管理。
五、《招标投标法》的求是观
《招标投标法》在执行中，必须始终坚持实事求是的原则，与时俱进，主动适应市场经济的变化。对比《招标投标法》的规定和目前国际上的惯例，我国的招投标工作，仍然有很大的发展潜力。主要表现在资格预审和评标等问题上。
（一）资格预审环节如何体现“三公原则”
众所周知，世行的货物与工程招标，执行最低评标价中标。世界银行《采购指南》规定“将合同授予满足适当能力和资源标准的投标人，而且其投标已被确定为（i）实质性响应了招标文件的要求，并且（ii）提供了最低评标价”。而投标人是否是“满足适当能力和资源标准的投标人”，则主要靠投标前后的资格审查来确定。因此世界银行贷款项目的采购十分重视投标人的资格审查。我国现行的资格预审环节的初衷也是为“合理最低价中标”建立一道对不合格投标人的市场进入壁垒，从而维护公平竞争环境。
世行的资格预审采用“通过/不通过”的评定方法。即预先设定一个精确的、必须满足的最低标准，所有达到这个标准的投标人均应准许参加投标。对通过资格预审公司的数目没有要求。这一办法也就避免了“三公”问题。
可以看到，我国现行的一些资格预审方法，与世行的做法是有很大不同的。
首先，资格预审的结果有数量上的限制。一般上限为5至7家，如果资格合格者超过了7家，在选取上就大有“文章”可做了，增加了许多“人为”的因素，缺少客观性。有的实行“抓阄”决定，貌似客观，实则增加了中标的偶然性。这种方法，很可能淘汰掉了许多具有竞争力的好标。
其次，这种做法，赋予了资格预审很大的权利，要想中标必先过这一关，而做资格预审的又不是评标委员会，“三公原则”无法体现。于是违反《招标投标法》的种种弊端在这一个阶段就发生了。
再次，为了挤入这有限的几家，势必人为地提高了中选标准，于是，“借鸡下蛋”、“挂靠”等弊病就产生了。
（二）提高评标质量，不走过场
在评标阶段，世行的做法，除了进行标书格式上的审查外，主要评价标书是否“实质性响应了招标文件的要求”，即进行响应性审查，以及确定其是否提供了最低评标价。可以看到，我国现行的一些评标方法，与世行的做法是有很大不同的。
1．评标的时间一般太短，评标委员自己尚不能吃透标书要求，焉能对响应性进行审查？何况，在短短的时间内也根本不可能看完5-7份厚厚的投标文件，进行实质响应性的审查成了一句空话。最后还是看业主意图和报价说话。
2．投标报价和标底的计算基础。到目前为止，大部分的投标报价以及标底的计算还是根据定额标准来计算，不是根据具体工程实际条件的单价分析。在这种基础上的报价仅仅是为了中标的一种博弈手段，丝毫也不能代表工程的合理价格！计算出来的标底，显然也不能用来作为合理价格的衡量标准。
3．投标价的评比。一般采用了世界银行所不接受的设标底，和报价低于某一标准（或低于成本）投标就无效的做法。特别是有的标价评比方法是，“先去掉一个最高价格的投标，再去掉一个最低价格的投标”，然后再进行评比。没有采用科学的“价值分析”的方法去衡量投标的“性价比”。这样，真正的合理最低价的好的投标就“死”定了！
4．评标成员对评标工作质量是否有责任机制约束，也是容易导致评标工作走过场的因素之一。无怪乎有些评标专家说，若按以上所谈的这种资格预审和评标的方法，那么一个好的投标其“中标的必然性就很小，而偶然性极大”。当然，上述的这种情况是个别的，但会影响《招标投标法》的执行力度。
（三）简化手续，节约资源、减少招投标成本
1．提高强制必须招标的规模标准：2000年国家计委第3号令《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，规定了项目必须招标的规模标准，如，施工单项合同估算价大于200万元，重要货物单项合同估算价大于100万元。近年来合同规模越来越大，已远非9年前的规模可比，考虑为提高招标的效率，减小招标的成本，应提高强制必须招标的规模标准。例如，世行于2007年就增大了必须进行国际竞争性招标的合同规模标准，对于工程合同由原来的1000万美元增大为2000万美元，货物合同额由原来的20万美元增大为50万美元。
2．合理要求投标文件，“重本质轻形式”。目前，投标人为争取评标时良好的观感印象，从纸张、装订和包装上不断提高投标书的外观投入，而投标书本身却漏洞百出。一个项目的投标成本是很大的。最终还是要转嫁到标价上。
例如，某家具厂商参加一个千余万元的政府家具采购招标项目，就需要制作21本投标文件，摞起来要一人多高，而每本投标文件中的资质部分和商务部分是完全一样的，重复装订不仅增加人力成本，更造成了纸张浪费，其背后则是砍伐大片的树木。所以，“招一次标砍掉一片树林”的说法一点也不夸张。推及全国范围，单就招投标繁杂手续造成的资源浪费是多么惊人！
当我们回归了《招标投标法》的目的价值观，以求是观念来规范招标行为，关注投标人可能支出的无效投入，不走过场，合理要求投标文件，才有可能有效地减少招投标成本。
3．逐步推行电子化招投标，实现“无纸化”招投标是解决招投标资源浪费，提高招投标工作效率的有效途径。而推行电子化招投标工作目前所遇到的瓶颈，有“硬件”问题，更重要缺乏建立规范电子化招投标的工作流程和管理要求等制度完善的“软件”问题。
（四）关注“战略合作伙伴关系”的创新实践
在部分非政府投资项目，具有技术复杂程度低、施工工艺成熟、标准化和可复制性强等特点，有多次合作经历的业主和承建方，双方对合作风险、项目实施风险均比较了解，对外部市场与内部成本信息掌握基本对称，在这种情况下双方建立战略合作伙伴关系，按照供应链管理的方式实施项目建设将是最佳选择。反观招标投标经济学角度的功能，一是解决业主和承包商之间信息不对称问题，二是解决资源优化配置问题，在上述的市场环境条件下，采取“战略合作伙伴关系”应当是在招投标基础上做出的创新实践，从科学发展的意义上值得探索尝试。
六、《招标投标法》的监督观
对项目的监督与审查，是项目成功的保证。其目的是：及时预测和发现项目执行中的问题，帮助项目单位预防和解决，并尽可能帮助项目使用单位全面改善经营管理；提供信息反馈，为改进今后的项目准备、评估和实施服务。《招标投标法》推行的“三公”原则，是提倡对招标过程进行监督的，只有具备完善的监督机制《招标投标法》才能够真正良好地运行。
建立有效的招投标监督机制，首先需要各级招标主导单位克服执行阻力，是要招标人和权利职能机构把知情权交给公众。从监督主体上有专设组织机构监督、参与各方监督和公众监督几个方面；从招投标过程上不仅有开标评标关键环节监督，还需要招标工作的事前监督，包括对项目质量涉及到的决策监督，产品质量涉及的规划设计工作监督，同时对中标人的履约情况监督，项目实施情况以及投入运营后效果评价的监督，这是项目全过程的监督概念。
建立招投标监督机制，需要从法规制度上明确和完善。但是，需要提出的一点是：监督不是审查，不能由此增加招投标工作环节和设置重复的机构，从而又回到繁杂手续、浪费资源、损失效率的路上。
其实招投标我们可以看成是世界银行对其贷款项目采购的监督与审查，其基本原理是实行项目全过程的监督。这些监督管理过程可概括为两评价和三监督。即，项目实施前的预评价和项目完成后的后评价；以及招标投标监督、施工过程监督和经营过程监督。当然我们也可以在招投标中找到并且发现其中共同点与不同点，至于有哪些，我们会在后面的案例分析里面来慢慢意义分析出来。
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