陕西240万人移民搬迁工程将启动 规模远超三峡

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240万地质移民，十年搬迁，耗资千亿，只为安全居所——1.5个“三峡”，如何搬得动？
　　南方周末记者 孟登科 发自陕西西安、安康
　　如果计划顺遂，这可能是新中国历史上最大规模的移民搬迁工程，与以往任何一次工程移民不同，这一次却是主动向大自然妥协。对于多灾多难的陕南地区而言，“它足以与废除几千年来的农业税政策相提并论”。
　　百万千亿，破釜沉舟
　　“要先把深山里居住条件最危险的农民搬出来。”
　　8天后的2011新年，陕西省陕南地区三市28县240万人的大移民搬迁工程将正式拉开序幕。这是一个史无前例的数字，远超三峡移民的150万规模。
　　早先的12月7日，这项雄心勃勃的计划(《陕南地区移民搬迁安置总体规划》)才获得陕西省政府常务工作会议原则通过，也首度为外界所关切。
　　陕西省政府政务公开办公室官员并不讳言，“所谓原则通过意味着细节上仍需修改，但最终的规划稿会很快出台。”
　　本报获得的11月份新近完成的规划初稿显示，这项搬迁计划堪称宏伟：从2011－2020年的10年间，陕南的汉中、安康和商洛3市共28县计划搬迁240万人，超过三个市总人口的1／4，搬迁建筑面积超过1亿平方米，投资总规模超过1100亿。
　　规划首要的搬迁对象是受地质灾害、洪涝灾害或其他自然灾害影响严重的村庄，“要先把深山里居住条件最危险的农民搬出来”。
　　如果计划顺遂，这可能是新中国历史上最大规模的移民搬迁工程，与以往任何一次人为工程移民不同，这一次却是主动向大自然妥协。
　　不久前，陕南地区刚遭遇一场“7·18”特大暴雨泥石流灾害，在方案原则获批的那次省政府常务工作会议上，代省长赵正永就感慨，“一个村子二十多人瞬间就被埋了，很痛心。”
　　赵正永提到的村子即安康市汉滨区大竹园镇七堰村，2010年7月18日晚，该村遭遇泥石流灾难，12人死亡，17人失踪，两百多年安然无虞、延续九代的山村林家大院被深埋进了四十余米的泥石流下。
　　为了杜绝悲剧重演，搬迁规划承诺：新建筑的选址必须首先保证安全的地质与水文条件，有较丰富的可开发土地和耕园地，还要便于居民出行，解决水电等基础设施。
　　而为了鼓励240万村民心甘情愿地搬离故土，规划还附加了一份更美好的远景，“通过搬迁，新的住址确保每个行政村有卫生室；全面解决群众子女义务教育阶段的上学问题；争取每个搬迁户有1个以上的劳动力接受劳务输出培训或技术培训；每个移民安置地区将通广播电视、通电话……”
　　对于陕南，这将不仅是从危险到安全，更是从贫困到小康的破釜沉舟的一跃。
　　“第二个舟曲”的阴影
　　“国内外的专家，到陕南来了一看，首先就说，这哪是住人的地方？”
　　迫使陕西省痛下决心的正是多年来连绵不绝的村毁人亡的地质灾难。
　　在今夏安康市“7·18”特大泥石流灾害后的第三天，代省长赵正永去现场考察，正是站在那片泥石流废墟上，赵第一次公开提出了将受到地质灾害威胁的山民搬迁出去的想法。“7·18”灾害中被泥石流淹没的地方，曾被村民们认为是该村最安全的地方，全部24户房屋均建在两座山的沟口处，地势最为平坦。安康市国土局分管地质灾害的副局长王福祥也说，那里并不是地质灾害易发点，两百年来从没发生过地质险情，老百姓从来都只是防洪。
　　但200年来从未见过的特大泥石流还是倾泄而下，王福祥只能感叹：现在的地质灾害真是防不胜防。长安大学地质研究所所长、陕西省灾害应急组组长赵法锁灾后去现场考察发现，80%以上的受灾点都不在预防范围内，更遑论监控。
　　7·18灾害之后，安康市列入地质灾害预案的点陡增至四千余处，近乎原先的两倍。但这个数字仍被认为保守，赵法锁坦言，排查对象大多只是今夏出问题的县和乡镇，实没有出问题的县还没纳入到普查范围，究竟多少，专家们心里也没数。
　　比专家们更没底的是基层地质官员。国土局副局长王福祥每到汛期，总是叮嘱落实地质灾害监测点的预案工作，但地质灾害总是突袭监测点之外，对于每年安康地区的地质灾害预估，他心里一点都没底，惟一可以肯定的是，每一次灾难完了，监测点一定又会大幅度地增加，如是反复。
　　据统计，2010年陕西省已发生1009起地质灾害，频次竟是去年的10倍，而陕南地区更是危险中的危险。在王福祥看来，安康没有发生舟曲那样的事件，完全是侥幸，“比如说宁陕县城、紫阳县城，如果哪一年下雨特别大了，就完全有可能是全军覆没，成为第二个舟曲。”“国内外的专家，到陕南来了一看，首先就说，这哪是住人的地方？可这么多年祖祖辈辈的山民都在这儿住着”，安康市扶贫开发局副局长刘子龙感叹。
　　除了搬迁，别无他法？
　　“都是临时应对，除了现场领导心不慌了，效果能好到哪？”
　　王福祥现在做梦都希望，“如果条件允许，做一个全面、专业的地质灾害摸底排查，但我们的技术和财力都远远达不到。”
　　2000至2002年间，地质灾害工作从水利部门移交到国土部门后，国家安排资金进行了一次地质灾害调查，这也是安康历史上迄今为止惟一的一次专业排查，但所谓专业，仍止于请专业地质队到各县区上报的疑似点核查，“技术条件非常差，主要针对水利部门掌握的那些点，凭借以前的历史记录。”
　　“5·12”汶川地震后，安康市曾请专业地质队对境内五十多个有明显地质变化的地方做了调查，当时只能靠肉眼看，结果就发现有五六处明患，而那些肉眼看不出来的变化，根本无从知晓。
　　安康城区所在的汉滨区，其国土分局没有一个学地质相关专业的人员，而全安康市，也只有三个，“下面的一区九县，毫无专业性可言。”王福祥自陈家底。
　　每年7月份汛期时，他总是接到各个县国土局领导打来的电话，“一有险情，马上就跟我要专家，县委书记、县长们找国土局长就问一个问题：这个地方会不会滑？什么时间滑？怎么制止？怎么应对？”“可我只有三个人，只能向省厅求援，从几个地质队调人，临时组建一个专家团队，也只能让专家们去现场给县里领导做一些临时指导，都是临时应对，除了现场领导心不慌了，效果能好到哪？”
　　所以，搬迁被认为是一劳永逸避免伤亡事故的惟一方法。在赵法锁教授看来，这还因为近年来中央逐渐加大了对地方特大伤亡事故的问责力度，而近年来国家和陕西省级财政的突飞猛进，也为如此大规模搬迁提供了经济上的可能性。
　　在陕西省政府专家决策咨询委员会社会组组长冯家臻看来，地质灾害移民背后或有更大的课题，“新省长对陕西省的三条定位分析中，有一条就是城市化程度较低。这一次移民还要放在城市化的背景中考虑。”
　　冯家臻的分析亦得到了印证，整个规划初稿都紧扣城镇化主题。而安康市扶贫开发局副局长刘子龙也乐观估计，此役地质灾害移民会把陕南农村的发展速度至少提升30年，“它足以与废除几千年来的农业税政策相提并论”。
　　何处可以安家？
　　“我们最多是从十年一遇的灾害点搬到二十年、三十年一遇的灾害点。”
　　然而，计划宏伟，实行殊难。
　　作为地质专家，赵法锁首先关注的是，陕南地区到底能不能找到足够安全的搬迁地以供安置百万大移民。
　　他的担心可谓切中要害，陕南地区地质灾害高发区和易发区占到了国土面积的整整一半。地质专家们对陕南的总体定位是：地质环境极其脆弱，以滑坡、崩塌、泥石流为主的地质灾害隐患数量多、分布广、密度大、发生频发、危害严重。到哪里去寻找足够的安全地带？
　　以安康所辖的一区九县为例，比较开阔的平地只有平利县城、汉阴县城和安康城区，“平地少，规模化城市建设几乎没有地方。”其他的7个县城不是建在坡上，就是建在山沟里，“不是不安全，而是非常地不安全。”王福祥说。
　　2003年，宁陕县遭遇“8·19”特大泥石流灾害，就发生在县城后面靠近山坡的位置，“如果规模再大些，就是舟曲。当时，宁陕县就提出要整体搬迁，但是往哪搬呢？当时的一个说法是跟邻近的石泉县合并，但石泉县也不安全，县城内也常有滑坡。”最终，搬迁计划不了了之。
　　而虽没有地质灾害隐患的安康城，却有极大的洪灾隐患，1983年，震惊中外的安康洪灾，死亡人数九百多，就发生在安康城内，即便现在，安康城都有三年一淹的说法。
　　赵法锁担心曾经的汉中宁强县的搬迁困局重演，宁强县曾对受“5·12”汶川地震影响严重的群众实施了搬迁，结果搬到了河道上，河道地方小，有的甚至把一个小山头挖了，“当时也进行了评估，这个地方只比搬迁之前的点要好一点，但也不能说绝对安全。县里很矛盾，但找来找去全县只能找到这样的地方。”
　　王福祥不免悲观地认为，“我们最多是从十年一遇的灾害点搬到二十年、三十年一遇的灾害点。”
　　随之而来的一个课题是：搬迁的选址应该在多大范围的行政区内进行统筹，目前的规划初稿只是提出就近安置的原则，未见更详细的说明。“7·18”灾害之后，大竹园镇七堰村的150户村民整体搬迁，该村所在的国土上没有合适建房的宅基地，经镇里协调后，从邻近的一个村子买下了200亩耕地，规划为新的“七堰社区”。这是在镇一级行政单位内进行统筹，尚属容易，而对于动辄全县都需要搬迁的地方，如何进行统筹，都无疑将是一个复杂课题。
　　河海大学中国移民研究中心主任施国庆教授曾提醒，“中国在灾害移民理论研究、政策法规、规划设计方面基本上处于空白状态。”这或许意味着，陕南地区的移民工作还将面临长期的摸着石头过河的探索期。
　　就怕一个字，钱
　　“如果这笔钱不落实，这个工程就会被老百姓理解为大忽悠。”
　　在12月17日西安财经学院召开的“秦巴地区地质灾害移民研讨会”上，不少学者开始提醒关注搬迁人员移民后的可持续性发展问题，这是移民领域的普遍难题。
　　但安康市扶贫发展局副局长刘子龙的考虑更为实际：政府补助建房的资金如何安排。
　　11月2日，作为规划初稿的主要起草部门，陕西省国土资源厅召开座谈会，刘子龙作为安康市的代表参与了座谈。
　　在会上，他提出，政府原定的每户补助2万元的标准“既一刀切，又低了”，建议一般农户每户补助3万，而家庭条件较差的“三无户、特困户”每户补助5万元，这一建议最终被采纳，但也成倍提高了资金的预算。
　　三地市参与座谈的代表们共同的评价是：路子对头，就怕一个字，钱。
　　在总计1100亿元的移民搬迁总投资中，住房投资为772亿元，而政府出具的配套补助资金总数为228.9亿元，这还只是建房这一块，尚未包括基础设施、公共服务等其他投入。
　　刘子龙觉得，这笔钱能否到位是试金石，“如果钱不落实，这个工程就会被老百姓理解为大忽悠”。
　　但他怎么盘算，都觉得这个盘子没法填得满。人口占全省24%的陕南地区，财政收入只占到全省的区区2.4%。
　　所以，安康市向上级政府提交的书面建议中，提出的第一条就是，“财政比较困难，要加大中央财政统筹资金和省级财政扶贫资金，以及对口资金的扶持力度。”
　　地方的专家们也在出谋划策，省政府决策咨询委员会专家冯家臻认为，可以争取纳入国家“十二五”扶贫规划，因为扶贫规划中提出过“秦巴地区成片开发扶贫”的大思路。还有学者建议，应该紧扣“生态移民”，因为陕南地区尤其是安康，是南水北调中线调水的水源地，为确保“一江绿水送北京”，“陕南地区是做了贡献的，理应得到国家的补偿”。
　　按照刘子龙的设想，考虑到财政上的困难，就更应该进行先易后难的工作分解，“前五年解决三分之一，后五年在财政继续好转的基础上解决三分之二，这样有一个循序渐进的过程。”但是，规划中的移民目标显得迫切许多，2015年前安排搬迁140万人，超过了总数的一半。
　　安康市一位领导本来对移民搬迁工程期望很高，但看到规划初稿后，陡增忐忑，他说，“心凉了半截。”