从“格力事件”中应当吸取的教训（特稿）

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8－7  从“格力事件”中应当吸取的教训


高子正 2010年 2月3日



【这是本人《剖析格力空调失标案的几个关键问题》下和全文的的最后结尾；本章节约8000字。拟另行单独发表】





本人自从格力状告广州市财政局开始，关注此事件；最初，关心的是在具体的空调招标中，格力是否应该中标，还是由于不满足星号要求而应该被判不合格？



然而，随着案情的发展以及媒体记者的不断报道，对案件本身的关注逐渐的被关注整个政府采购宏观问题而取代。


    虽然，目前格力告状的事件尚未有最后结果;但是，初步看起来人们应当吸取的经验和教训可以小结出几条：


第一大的方面：关于采购招标的组织问题



第一、关于项目资金的“专款专用”和“多元化管理”问题。



按说，假如暂时不问监管体制的话，无论《招标投标法》还是《政府采购法》的规定都是比较明确的；为什么们在实践中，会出现“九龙之水”的现象呢？为什么面对重重违法违规的现象，发改委和财政部都显得有些"力不从心"呢？


本人以为，《政府采购法》的规定，主要是针对使用“财政性资金”的；《招标投标法》的规定，主要是针对其他“国有资金”的。然而，在具体的项目中，并不是“专款专用”，而是“多款混用”。这是造成矛盾，监管不力甚至相互扯皮的一个重要原因。



早年，我们接触过世界银行的采购招标。以本人的愚见，世界银行的采购招标比较规范，原因之一，就是从一开始，就严格区分资金来源和用途：对于使用世界银行贷款的，严格按照贷款协议和采购指南办事。如果，项目（比如是一个污水处理工程），贷款是世界银行专门的计算单位（折合成美元），用于引进关键设备，需要采取国际公开招标的办法；辅助的配电；厂房等等土建工程，从世界银行贷款是以人民币计算的，采取国内招标的办法。而其他配套附属工程，叫做“配套人民币”，由当地政府和业主负责解决，世界银行一般不干涉。这样，就很容易的分清资金来源以及相应的处理办法，也容易明确责任。


而我们这里，如果，建设一个污水处理项目，需要1亿元人民币，则可能是财政拨款4000万；地方政府筹集投资3000万，企业贷款2000万；自筹1000万……最后，无论是财政部门还是发改委；建设部，都难以全过程的对此项目进行监督管理。


以这里涉及到的番禺医院为例，看来，它是使用财政拨款和多种资金来建设的。本人看到有多种投资的数额，从4个亿，一直到9.8个亿——感到看不明白；那么，其他领导部门能够看明白吗？谁对其资金审批？


一个大型的号称广东地区第一的示范性医院，如果连投资都说不清楚，其他的，包括对政府采购的具体事情，就更不用细谈了。

（未完，待续）

作者：高子正   来源：中国招标采购社区（社区特稿，来源请注明作者及出处）
链接：http://www.chinabidding.com/zxzx-detail-187544076.html

plumliu

诚然，讨论到具体问题，人们的许多看法不很一致，常常分成两大派或者几大派。但是，这种分析，不是“国0军”与“共0军”之间的分歧，而是“不同战线”“战友”之间的看法分歧。而在实现中国真正的“阳光采购”方面，人们的共同利益是一样的。

让我们不再是仅仅以普通老百姓的身份，以单纯的招标人投标人的身份，而是以一个现代纳税人的姿态、中华人民共和国公民的主人公的姿态，关注政府采购公共事业的和招标投标的进展吧！

说得真好！

cgibin

学习了，谢谢高老！

中山大学教授、全国政策科学研究会副会长　蔡立辉：



这个只可能有两种解释，第一种解释就是说，专家们对在第一次评审的时候，在某些关键问题上的理解有差异，那么才会有两个完全不一样的结果，这是一种可能。第二种可能那就是讲的，受到了某一种的压力的影响，只有这两种的解释。】



从《瞭望东方周刊》记者王启广2008年底的文章《格力空调遭遇“废标”迷局》中人们可以看到采购人的影响；而本人推测分析如下：有关的评标专家，一般说来，只是专业的专家，比如这里的“空调专业”。所以，开标后的第一次评标，专家完全是按照空调专业和投标文件和价格来评标的。虽然，采购人代表曾经提出了异议，但是，专家们不理会之。可能含有“你是外行，别瞎指挥……”的含义在内；而当所谓的“复审”时，采购人代表表示出强硬的态度，又有人反复强调“招标投标中的星号要求必须全部满足，差一点就是废标，等等”空调专家对此招标术语不甚知之，只能听他们的。所以，怪事就这样发生了；专家被当成“枪”使了。……

比较中肯！ [s:33]

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第三大的方面：深入开针对政府采购理论与实践的探讨



自从政府采购法颁布实施以来，政府采购时也得到了巨大的发展和显著的成就。但是，即使联系到“招标投标”，中国的公共采购招标，也只不过20多年的历史；与西方发达国家200多年历史发展的政府采购相比，我们还是幼稚的。



刘慧教授提出，要把政府采购单独作为一门学科来研究，那是十分正确的。



本人感到，目前中国的采购招标，有大量重要的理论与实践问题，需要人们研究和正确的解决。



而作为财政部主管的政府采购这一块，显得跟不上需求。比如，在《政府采购法实施条例》（征求意见稿）中，及时提到了执业资格问题。但是，由谁来培训？如何考核？都没有进一步阐明。本人以为，发改委采取委托招标投标协会经办，协会组织专家编写培训教材的做法是不错的；同时，由于是第一次，缺点和错误也是难免的。而财政部要这么做，还有大量的工作要做。



财政部确定的中国政府采购网为指定发布采购招标信息的媒体，其中，该网不少理论探讨文章和实践经验介绍，是都很好的；但是，缺乏对现实采购招标中热点问题的及时报道（比如格力和类似事件），也缺乏对理论和实践中深层次问题的讨论、争论，导致人们即使有不明白之处，也还是似是而非、似懂非懂。



相比之下，本人感觉，一个民间的报纸《政府采购信息报》，逐渐的起到了对官方不足的补充：它多次组织了全国范围的政府采购年会，深入的交流了论文，还评选出十大优秀人物……该报记者，多次组织编写专题，阐述政府采购中的重要的实践问题……



有关的网站，能不能开展注册会员的深入讨论甚至辩论呢？



甲地说，为了促进竞争，防止串标，取消资格预审环节……



乙地说，为了促进竞争，同时防止不必要浪费夫，严格严格进行资格预审……；



甲地主张为了“避免人为的因素”，大力推广“随机抽取”即抽签的办法，



乙地则强调公开，包括对招标文件正式发售之前征求投标人的意见；



到底人们应该怎样认识呢？这样的问题可不止一个。



让我们再来回顾一下央视节目《政府采购，东家有规矩》中，王锡锌教授的那段话吧，他用通俗的语言，精辟而通俗的阐述了政府采购：



    【政府采购它到底是什么？因为我们讲了，政府采购实际上是政府在花纳税人的钱，就是我们通常说的用公共财政去采购产品和服务。这时候如果说采购所花的资金是公共的财政，那么就需要特别去防止乱花钱、多花钱、花冤枉钱，甚至是利用这种花钱的权利以权谋私等等这种情形。所以整个政府采购的法律制度，其实主要的就是想通过引入公开和竞争这两个方式，使得纳税人的钱能够真正花到刀刃上，花得有质有量。】





诚然，讨论到具体问题，人们的许多看法不很一致，常常分成两大派或者几大派。但是，这种分析，不是“国0军”与“共0军”之间的分歧，而是“不同战线”“战友”之间的看法分歧。而在实现中国真正的“阳光采购”方面，人们的共同利益是一样的。



本人写此文章，斗胆地批评了一些部门某些个人；本人希望，，包括哪些有缺点犯了错误的同志们，经过批评和自我批评，都团结起来。



本人赞同那种说法：【《政府采购法》是中华人民共和国的法律，不是财政部的“法律”；《招标投标法》也是中华人民共和国的法律，不是发改委的法律。】



在建设一个花园式的医院的过程中，人们有竞争，有分歧，那是正常的；在今后的各项具体的采购招标中，人们仍然会有激烈的竞争；



然而，在建设我们共同的“神洲花园”的宏伟工程中，我们应该都是在同一指挥棒下，唱着“同一首歌”的大合唱队员。在建设共和国法制大厦的工地上，我们都是搬砖添瓦的“公民工”！



让我们不再是仅仅以普通老百姓的身份，以单纯的招标人投标人的身份，而是以一个现代纳税人的姿态、中华人民共和国公民的主人公的姿态，关注政府采购公共事业的和招标投标的进展吧！



让我们为了真正的“阳光采购”的明天而踏踏实实的奋斗吧！



（全文完）抛砖引玉之作；个人水平所限，缺点错误一定不少，欢迎批评指正！
  

作者：高子正   来源：中国招标采购社区（社区特稿，来源请注明作者及出处）
链接：http://www.chinabidding.com/zxzx-detail-187544076.html

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E、有关媒体记者也需要学习和提高



当格力状告广州市财政局一案立案前后，大量的媒体记者关注并报道了此事。媒体对于宣传政府采购，使社会公众关心政府采购，实施舆论监督，促进其健康发展，起到了不可替代的作用。多数媒体报道是客观公正的，是值得肯定的。



特别应该提到的是上述央视新闻1＋1的报道《格力状告财政局》；特约评论员北大的王锡锌教授，把事情提高到“纳税人”关注政府采购的高度来看，极具闪光点；后来的节目《政府采购，东家有规矩》，进一步从政府采购“取之于民；用之于民”的高度探讨了有关4个事件给人们的启迪。



但是，无论央视记者还是新华社的记者，都犯有一点小错。比如，此次番禺医院招标采购的空调属于中央空调；而央视记者给出的背景画面，是商场里家用空调（分体式和柜式）的景象；新华社记者的采访，更加深入，不仅对格力空调的陈勇，对番禺区财政局，还请教了有关专家。但是，报道中，把发出中标通知书的日子，称为“开标”。虽然，瑕不掩瑜；这样的问题，对于一个认真负责的记者来说，是不应该有的。



所以，本人以为，媒体记者也需要更加认真的学习有关的基本知识。



F、严格地讲，其他所有有关的人员都应该学习和不断提高



格力案件一波三折，扑朔迷离；政府采购，博大精深，亟待深入。所以，按说，有关的人员总会面临新的问题，需要不断的学习。以本人为例，在开始分析此案的时候，曾经对用150万采购灯光音响的另一个招标产生怀疑：以为可能是歌厅？。后来，筑龙网的“笨东”网友指出那可能属于正常。本人再次仔细查询，得知，那是用于医院的一个高级学术交流的报告厅。这样就明白了自己的分析错误；对网友的分析帮助，特此表示敬意！

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C、对于政府采购中心的工作人员，也需要培训和提高。



从格力一案的过程中，人们可知：最初，广州市政府采购中心的工作人员，肯定是按照正常的程序来办事的。第一次，按照开标后评标委员会的结论意见（格力空调为第一中标候选人），发出通知，要求格力空调办理核对原件和说明等手续。


但是，由于采购人坚持反对，采购中心无奈，最后只得顺从，按照采购人的意见办事————谁叫它是“代理”呢？所以，2008年媒体记者曾经报道，广州市政府采购中心的人员，也感到困惑。


本人以为，他们困惑的地方至少有两个：一个是，采购人借“不满足★号要求”，让评标专家自己否定了半个月前的评标结论。这里涉及到如何看待招标投标中的星号知识问题；第二个是，如果认为采购人的行为有问题，怎么办？怎么拒绝？谁来支持他们的工作？单纯的“采管分离”，似乎使得各个集采机构成了“没娘的孩子”，业务工作如何向上请示呢？……都没有个说法……



D、有关评标专家也需要学习和提高：



人们质疑格力被废标的事件，其中重要的理由之一就是：为什么同一批专家，在前后半个月的时间里，竟然对同一份投标文件作出了截然相反的结论？



在新华社记者的访谈节目中，蔡立辉教授分析了这个问题，他说：



【中山大学教授、全国政策科学研究会副会长　蔡立辉：



这个只可能有两种解释，第一种解释就是说，专家们对在第一次评审的时候，在某些关键问题上的理解有差异，那么才会有两个完全不一样的结果，这是一种可能。第二种可能那就是讲的，受到了某一种的压力的影响，只有这两种的解释。】



从《瞭望东方周刊》记者王启广2008年底的文章《格力空调遭遇“废标”迷局》中人们可以看到采购人的影响；而本人推测分析如下：有关的评标专家，一般说来，只是专业的专家，比如这里的“空调专业”。所以，开标后的第一次评标，专家完全是按照空调专业和投标文件和价格来评标的。虽然，采购人代表曾经提出了异议，但是，专家们不理会之。可能含有“你是外行，别瞎指挥……”的含义在内；而当所谓的“复审”时，采购人代表表示出强硬的态度，又有人反复强调“招标投标中的星号要求必须全部满足，差一点就是废标，等等”空调专家对此招标术语不甚知之，只能听他们的。所以，怪事就这样发生了；专家被当成“枪”使了。……

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B、“监管人员的学习和培训”更为重要：



本人看到上述新华社记者的追踪访谈。特别感到此案中番禺区财政局的有关人员对问题处理不力：【注：以下分析，对事不对人，希理解】。面对记者，广州格力空调的陈勇（法务经理）说（大意）：我们经过评标委员会公正的评标，认为技术和价格都具有优势，被列为排名第一的中标候选人；广州市政府采购中心曾经发函通知我们，并要求我们对招标投标中前后不一致的地方作出说明。我们立刻写了说明，并且附上投标文件中有关的页码，说明我们的投标是完全符合要求的。没有想到我们后来竟被排除在外（大意）……


记者旁白：格力空调以为它的投标只是犯了一点“文字错误”；


镜头一转，给出了番禺区财政局政府采购办主任李颖智的形象和说话声音（大意）：不能说只是文字错误；那是一个关键的技术指标。格力的投标，不符合的有2个，一个是模块问题，另一个是“容量”问题，招标要求必须达到180千瓦，而格力说满足，实际上最大只有157千瓦……


本人前面用了不少篇幅分析该事件中的★号问题，这里不再重复。只想说，看来这个李大姐，可能是个“外行”。谁都知道，在空调设备或者安装工程中，没有“容量”这个术语；说到千瓦，那应该指的是“电机功率”以及“制冷量”。而且，在该项目的“答疑会纪要”中，曾经明确的提出：



【招标设备技术要求是招标人所需的最低要求，投标人应参照招标技术要求提供自身符合要求的产品。考虑不同品牌的产品差异，允许投标人投标设备制冷/制热量有少量负偏差，但不得超过3%，否则无法保证能达到设计要求，这也是行业惯例。而其他参数，如功率等，只作为对节能机型的参考参照，允许并鼓励投标方提供优于设计参数的产品。

评标专家将会在评标过程中进行审核比较。】（引文）



明显的说，这里的关键技术指标是制热量/制冷量，而电机功率只作参考。



本人以为，这种允许波动范围的技术参数，是不适合用星号来要求的。



【附：新华社的采访，给出了陈勇向记者展示投标文件的画面，但是，没有给出特写镜头，所以我们看不出具体说的是什么；而原告律师谷辽海先生，在辩护词里写道，格力认为（第三次复审）专家连投标文件和说明的页码都弄错了，他们的说明曾经指出符合招标文件的要求：『本人摘录』：



“招标文件对货40－42的要求及所在招标文件页码



40 变频空调主机 制冷量：169KW 制热量：176KW制冷功率：53.8KW 台 1 26页



41 变频空调主机 制冷量：175KW 制热量：184KW制冷功率：55.7KW 台 1 26页



42 变频空调主机 制冷量：180KW 制热量：188KW制冷功率：57.7KW 台 1 27页”



而律师指出格力的投标文件是符合要求的：


“投标文件第27页



型号（组合机） GMV（L）-Pdm1800W4/Na


型号（单机） GMV（L）-Pdm450W/Na


+ GMV（L）-Pdm450W/Na


+ GMV（L）-Pdm450W/Na


+ GMV（L）-Pdm450W/Na


制冷量 kW 180.0



制热量 kW 195.0”。】（引文完）



所以，区财政局在批驳格力空调投诉意见的时候，连基本概念都没有弄清楚，人们自然会怀疑其处理的是否合适了。



从事政府采购工作的，不少是原先的财务人员。不能要求他们必须懂得专业技术；但是，对于一个发生争议一年有余，多次经过投诉和处理的案件，主管人只知道有★号要求，而分不清到底什么是关键的技术参数，也弄不懂采购人的要求，不能以为是正常的吧？


而番禺区财政局的另一位工作人员余海奔则说，（大意）我们看一个投标是否会中标，首先不是看它的价格（高注：针对贵400万的问题），而是看其是否合格的投标人，是否具备资格。


【高评：其本意可能是想说，格力不符合带星号的招标文件的要求，应该是被废标；不可能中标；但是，表达不准确的结果，让人们听起来，似乎是说，格力空调这个名牌，在他们那里连投标资格都不具备。如果联系余先生后面的话”我个人认为格力空调是不错的品牌“（大意），但是，这是招标投标，必须按照规则来办。人们可以认为，余先生词语表达的不妥。】


余先生讲到：参加过政府采购投标当人们都知道，★星号要求是实质性的，差一点也是要废标（大意）。


本人以为，如果余先生是一个普通的招标投标人，这么讲还情有可原；但是，作为监管部门的工作人员，这么讲就很不全面。我们先不说商务部主管的的国际招标投标中是如何运用星号条款的，起码，按照广州市财政局2007年制定的“六项措施”和“政府采购文件编制指南”等文件的规定，事先也应该审查其科学合理以及是否有歧视性等问题呀。


当然，最后，余先生也谈到，对有问题，有争议的情况，如何监管，按照什么程序？现在不清楚；如果有了明确的规定和办法，就不会出现格力这种情况了……


李大姐还说到，在除格力以外的其他符合星号要求的投标人中，广州化建是价格最低的。


本人听了，觉得她并没有回答外界对于“只买贵的，不买对的”的那种指责，反而使人更加奇怪：在该项目的6家投标人中，只有格力一家是空调制造商，而其他5家都是工程公司；难道唯一空调企业，国内名牌的格力投标不合格，其他不知名的工程公司（含什么美术公司）反而全部都符合星号要求？




这也反映出，有关监管人员，也需要学习，也需要有人给予指导，明确他们应该怎样办。

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第二大方面：要加强人员的学习和培训



   A 应该更加明确有关概念和定义：



我们的政府采购和招标投标，总共有上千个法律法规以及政令。其中，有不少法规和政令，都是“文件式”的，没有名词定义或者含义的规定或者解释；解释权归发文者；在实践中，人们的认识和理解并不统一，这也导致了许多问题发生。


比如，关于俗称的“废标”。目前，多数对此事件的报道是“格力废标案”；而主管的监管部门——番禺区财政局的一些同志说的是，格力不满足星号要求，属于“无效标”。或者说，我们首先不是看投标的价格，而是看是否符合招标的资格（想说指的是星号要求是否满足），格力实际上是“无效标”（大意）——这就相当于说“世界名牌格力空调”，变成连投标资格都没有了？！在该项目的6家投标人中，只有格力一家是专门的空调制造商；其他的五家投标人，都是工程公司。如果不是故意歧视格力，就是表达意思不对，也就是概念和用词不准。


笔者以为，招标投标法的释义是比较准确的：在尚未投标之前，叫做“潜在的投标人”；而只要是按时参加了投标，被公开唱标，就称作“投标人”，就应该说是“有效的投标”。


而如果经评标委员会审查，没有提交保证金或者授权书等等，属于初步审查不合格；深入审查比较时，如果不符合星号等重要指标的要求，应该称作“没有满足实质性要求”，也是作为不合格的投标。


同理，在政府采购领域中，人们常说的“无效标”或者“有效标不足三家”等等，也是不准确的；往往他们指的是不合格或者缺乏有效的竞争等情况。


此外，还有各种“废标”；“倾向性”与“歧视性”的区别，等等。

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第四、解决“无人负责”的重要问题



    在有关报道此事件的媒体文章和视频节目中，值得注意的有新华社记者追踪采访的报道《新华纵横：格力状告财政局的背后》。其中，接受记者采访的专家，谈到了一些深层次的问题。比如，中山大学的教授蔡立辉谈到了：看似严谨的采购招标制度，其实有很大的漏洞（大意是专家与采购人、供应商有着千丝万缕的联系；专家不可能为一个项目而得罪政府部门，很可能按照政府部门的意见“打分”，等等）；广东省招标投标协会秘书长游铭堂也指出，目前的评标专家，基本上不承担任何风险……记者得出结论：专家不承担任何风险，这与他们被赋予的责任和期望相差甚远……


而依据本人的深入思考和分析，不仅评标专家有此问题；对于采购人（招标人）；投标人；监管人员，等等，也有此类问题。有关领导，从单纯的反腐败出发，设定了一定的采购招标投标细节程序和做法，在隔断可能的利益关系的同时，也割断了采购招标其市场经济的科学性和完整性；割断了某些“权力”，也割断了更多的“权利”——最后导致：谁都来管，谁都来做，但是，谁都可以不负责，谁也都不能负责……格力招标的过程反映出这个问题，格力告状的过程更能反映出处这个问题。



本人以为，我们应该深入研究：如何进一步明确包括采购人、招标人和投标人以及评标专家等各方的“责、权、利”；乃至政府主管部门的“权力和义务、责任”，把问题系统的来考虑，而不是单独的“头疼医头，脚疼医脚”，或者片面的只强调某一方面，造成不协调。

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第一、警惕和防止“各种指挥部”“领导小组”直接指挥影响招标投标的问题。



本人以为，在众多“假招标”和“问题招标”中，涉及到领导和组织结构问题的，相当一部分是由于有关领导以“指挥部”和“领导小组”形式直接参与或者影响而造成的。


本案，可以分析出番禺区的那个领导小组的作用。


2008年底，有记者报道说：


【对于外界强烈的质疑，番禺中心医院似乎并不认可。由于主管筹建的苏院长出差，其办公室副主任李寅以个人名义接受了本刊记者的采访。“如果说我们在招标过程中能起决定主导权，那未免太抬举我们了。”李寅反问，“你认为我们有那么大的能量吗？”】（摘自王启广文章）



这个问题比较大。目前，有不少时候，部门或者地方的领导，既是采购人、招标人的领导，又是所谓的监管者。他们的双重身份，既影响采购人招标人，又使得投标人无从投诉。



而这个问题，目前尚未有其他人提出，也未引起人们的重视。笔者以为，回避此问题，格力案件就不可能完全弄明白，不可能水落石出。


第三、关于政府采购的“监管”问题



     自从政府采购法颁布实施以来，财政部门用力很大的力量来实行“采管分离”，那是正确的，也是有效的。但是，人们常说的“监管”是不是就没有问题了？从本案来看，究竟什么是“管”什么是“监”？以本人看来，“管”指的是上级对下级的管理、指导、批评、处理等等；而“监”应该是指的“监督”，监察下级或者同级的其他单位是否依法办事，如有违法违规，进行纠正和对事情对人员处理，等等。

    是否“监管”也应该分离？那是需要进一步探讨的。



本案中，番禺区财政局，被领导纳入番禺医院筹建领导小组，实际上已经成为采购人之一；而后来，又进行对格力投诉的处理中担当“监管”的角色，已经是不妥。


而广州市财政局，两次对区财政局的意见批复，基本上是属于“管理”的角色，看不出对此医院大项目和区财政局的监督作用。


而广州市天河区法院的驳回格力诉讼，指出是告错了对象。那个，也只说明是针对市财政局的管理而言，避而不提“监督”方面的责任。


此类问题，应该有更明确的说法。