我国招标与政府采购管理现状及国际发展趋势--国际关系学院刘慧

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发表于 2008-12-3 13:56:26 |只看该作者 |正序浏览

  第一章我国的招标市场
第二章我国政府采购管理
第三章招标与政府采购的国际发展趋势

第一章我国的招标市场
一  招标市场现状
从基本建设、政府采购、体制改革三方面反映市场的规模：
（一）基本建设
我国每年的公共建筑额约为1000亿元：《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》 “城乡住房和公共工程2000年，按1995年价格，建筑业增加值达到5000亿元以上”，即每年增加1000亿元。1998年以来每年财政平均增发1000亿国债，加强基础设施建设。99年发行国债1100亿元。两年国债加银行贷款用于增加基础设施投资，共建设5100多个项目。2000年继续发行1000多亿。3年共发行3600亿元建设国债。
我国基础设施建设每年增长幅度快于GNP 的增长，也快于城镇居民人均生活费的增长。这使得我国固定资产投资每年增长平均2倍于国民经济的增长水平。
（二）政府采购
政府采购定义：政府及公共部门按照法定的程序采购货物、工程和服务的行为。
政府采购范围：物资采购、工程建设、服务项目等。
如果按照10%GDP的标准，我国的政府采购规模应为9000亿-10000亿元人民币。
此外，我国很多大型基本设施建设项目通过政府贷款和国际金融组织的贷款取得建设资金。如，从1979年至1996年，我国已经利用了24个国家和机构的政府贷款356亿美元。这些政府贷款的利息大大低于国际商业贷款利息，而且，还款期限较长，为我国经济飞速发展解决了部分外汇资金的问题。我国把这些外国政府贷款用于建设基础设施，项目包括：38个电站、30个大型化工项目、20个省市的电话基础传输设备、15条铁路、12个港口、9个机场、4条地铁。而贷款机构一般要求利用国际招标进行采购。
我国政府采购法规定，使用财政性资金采购的、列入采购目录内的项目应采用招标。这个范围的界定使得我国的政府采购接受管辖的范围比实际发生的采购数量小。国内目前的政府采购统计数字仅限于使用财政拨款的项目：
1998年，我国政府采购量为31亿元；
1999年130亿元；
2000年328亿元；
2001年 653亿元，其中，中央单位采购突破100亿元；
2002年约1000亿元，其中，中央单位为200亿元，地方800亿元。
（三）体制改革    改革开放以来，招标一直作为经济体制改革的有效措施之一而在各行各业加以推行：首先是农村的土地承包经营招标，后来是企业、商业的竞争招标承包，到近年来的反腐败运动，强调减少政府行政审批制度，扩大招标的运用范围：截至2002年底，30个省的1435个县，对经营性土地使用权实行招标拍卖；全国338个地（市）级以上的城市，基本建立有形建筑市场，其中220个已与政府部门脱钩。二  招标与政府采购的比较
（一）招标
招标作为一种制度是一种有组织的授予合同或权利的方式，它通过在一定范围内公开信息，说明项目的授予条件，邀请供应商或承包人在规定的期限内提出报价，经过比较分析，选择最优惠条件的投标人，授之予合同或使用某项目的权利。
79年改革开放后，我国将招标作为一种引入竞争机制、推动经济体制改革的有效方式。目前，从机器设备招标采购到设计构思、方案的竞争筛选，从农村土地经营的招标承包、企业及各类经营场所的承包到大型工程建设的公开竞争招标，招标投标这类购销方式已在我国有十分广泛的运用。
（二）政府采购制度
1、含义。政府采购制度是一种规范政府采购行为的管理手段，是中央政府、地方政府及法律规定的其它实体以法定的方式向社会采购物资、工程或服务，并对采购过程进行管理的一种控制系统。它包括：采购计划的制定、审批、合同条款的拟定、采购程序的管理和监督、采购效果的审计和检查，总之，政府采购制度应包含有关政府采购的法律、政府采购的制度、政府采购管理和运作机构，以及监督检查机构。例如，深圳、珠海市在购买计算机设备等办公用品时，改变过去由小单位分散采购的方式，将全市行政机关的电脑需求统一起来，按照新的政府采购制度进行系统管理和集中招标采购。
2、政府采购制度的基础
政府采购法制体系是政府采购制度建设的基础。完善的政府采购制度应当包括政府采购的法律和在此基础上制定的政府采购的操作规程、政府采购的管理机构和政府采购的监督投诉机制。
任何国家的制度和法律都是在本国的政治、社会、文化基础上产生的，是时代和民族特点的缩写。我国的政府采购制度应当是社会主义经济体制的特有的制度规章，应能总结改革开放以来不同领域开展采购活动的经验教训，吸收各行业已有的、并证明行之有效的管理办法和政策法规。总之，应当形成一个无论在形成的基础、管理手段和法律结构上都具有自己特色的制度体系。
（1）法规的基础
西方国家的政府采购法是在资本主义的政治制度和社会制度的基础上形成的。它属于公法范畴，是管理公共市场即政府市场、规范政府采购官员行为的专门的法律。如美国的《联邦政府采购法》现已发展成为一部内容较为齐全、条文较为严密的、保证“完全和公开的竞争”的法律。
（2）  法律的内涵
完善的政府采购法应当对所有采购活动和过程加以规范。所适用经济关系，不但涉及采购机构、招标机构和投标人，还包括采购官员的行为和采购管理部门的行为。该法所涉及的经济活动除包含招标程序，还包括采购计划的制定和审批，合同的签订和履行。在英美等国的政府采购法中，还规定了合同的审查和采购投诉制度。
（3）法律的适用范围
从国际惯例和世界各国政府采购法的制定经验看，此法的管辖范围应包括国家机关、地方政府和由政府拨款的事业单位。也就是说，上述单位的采购，当金额超过规定的标准时，必须实行法律所规定的采购程序。但国有企业和公共组织的是否纳入此范围,在世界上还有不同看法。总体上，这条界限是以投资人为分界线。即，不论是什么类型的企业或组织，只要是由政府财政出资，就属于政府采购法规管辖的范围。
西方国家面对这个问题，采用项目投资来源和企业经营目的两种办法并用的方法，即，对于建设项目或其它大金额投资，看政府投资占总投资的比例：超过50%以上属于政府投资，适用政府采购法；对于日常性采购，看企业经营目的：非赢利性质的企业被称为公共事业单位，属于政府采购管理的范围。
法律法规建设还需要明确政府采购的管理部门。政府采购管理部门的职能是：负责政府采购法规的执行，这包括政府采购法的解释和执行及其细则和规定的制定和实施，对实施过程中的监督和投诉审理。这类机构在世界许多国家被称为“政府采购委员会”或“公共合同委员会”，它直接对国会负责，统一对各政府部门的采购管理。此外，政府采购执行部门的规范，也是政府采购法规建设的一项内容。政府采购是一项专业性强、对从业人员要求高的工作。采购的效果好坏取决于采购机构的专业水平和人员的素质。采购人员的培养应跟上迅速发展的政府采购制度，实现政府采购部门的专业化管理和效率管理，按照国际惯例开展政府采购活动，保证采购的质量和效率。
（4）法规与行政制度的关系
目前，我国以及世界上不少国家主要通过行政手段管理政府采购。政府通过这个办法对政府市场实行高度的控制和严密的管理，让政府市场发挥出更大的作用，使它能够影响非政府市场还是十分有效的。如，通过政府采购激活私人市场、以政府采购引导私人市场的生产经营结构的调整等，进而达到调节整个国家经济的目的。由此可见，政府不但对政府采购有直接的行政控制权，而且对采购法律的推动和执行有不可推卸的责任。
在国家没有专门的政府采购立法时，行政管理也是一种有效的管理措施，其好处是：第一，颁布快。可以根据工作的需要，出台部门的规章制度以推动某项工作的开展或制止某项不良行为。第二，可根据形势发展的需要随时更改。由于行政命令是根据某一时期的情况发出的特定规章，因此，当情况发生变化时，就应进行调整。相比之下，法律规定就缺少这种便利。第三，有迅速贯彻的渠道。行政命令可以通过行政机关和下属部门传达执行，有具体落实单位，“有法不依”的情况也就相对较少。
但行政命令也存在一些缺陷：第一，行政命令多数是分部门发布和实施，部门之间的协调不够。因此经常发生规定之间相互矛盾的情况，影响了工作效率和公平性；第二，行政规章颁布或修改前，未经过各行业、部门及专家的充分论证，因此其科学性和权威性不够。第三，有些部门自行出台的规章或多或少地搀杂部门利益，若执行中再加入个人感情色彩和好恶偏疏，更难于得到其它部门的认同。在执行过程中不得不与其它部门或人员交涉时，会遇到不少阻力。
政府采购的制度必须建立在法制的基础上。政府采购行政制度和规章的执行也要以法律规范来约束，设立相应的机构和操作规程，这样才能保证政府采购的公平性、公开性和竞争性。例如一些西方国家在以行政规章管理政府采购的同时，辅之以配套的法律，如合同法，国家公务员行为规章等等。规定在政府采购中对民事责任、行政责任与刑事责任的承担。采购方违反了其向投标供应商承担的民事义务，就应当对供应商承担民事责任。采购方违反了其向国家承担的行政义务，就应当时国家承担行政责任，包括行政处罚。而一旦采购方违反对供应商或国家所承担的义务的情节特别严重时，就要承担相应的刑事责任。民事责任，行政责任、刑事责任在许多具体情况下是同时适用的。唯有如此，方可杜绝政府采购中的种种违法行为。
此外，政府采购监督机制是法律执行的保障。
对政府采购的监督可分为对权力机关的监督、执行与运做机构的监督和司法机关的监督。其中行政机关的监督在政府采购监督体系中至关重要，依其职能分为宏观调控型监督和执法型监督。权力机关监督着重于立法及法律条文的解释与监督执行。司法机关监督具有一定的被动性，司法机关应及时审理供应商对采购人的违法行为提起的起诉。
社会监督在政府采购中起着越来越大的作用。社会监督可分为：（1）公民个人的监督；（2）供应商和企业的监督；（3）社会团体的监督；（4）新闻媒体的监督。强化对政府采购的监督必须坚持公权力的监督与社会监督双管齐下。尤其在当前专门监督机关人员、财务、装备和技术不足的情况下，更应鼓励投标供应商及其它社会力量的监督。舆论监督成本低、覆盖面广、社会影响深远，是社会监督的核心，在加大监督力度的时候，可以把公权力监督、供应商监督与舆论监督结合起来。
（三）招标与政府采购制度的比较
招标制与政府采购制度有紧密的联系，招标制是政府采购的最主要采购方式。建立政府采购制度的目的是通过一种合理的、高效率的操作手段，最大限度地优化采购结果，从而节省政府开支，最终节省纳税人的钱。这就要求政府采购必须有一套严格的秩序和规程对采购人的行为加以约束。而招标就是通过公开采购信息，广泛招募供应商或承包商，形成卖主之间的竞争，从而取得质优价廉的货物或项目的。因此，从政府采购制度建立之初，就选择了公开招标这一手段，作为政府采购的特定程序，以至人们在观念上已经把招标与政府采购结为一体。
1、政府采购制度所规范的是政府部门用于自身消费的采购和政府投资用于公共事业的采购。
具体讲，“政府部门自身消费”指中央政府、地方政府、政府建立的各类组织、机构及服务性企业对办公设施和物品的购买。“用于公共事业的采购”指由政府投资兴建的基础设施和经营的项目、企业等，如电站、铁路、港口的兴建；地铁、供水、供电、通讯等企业的开办和经营。在西方国家，以上部分被划分为公共市场的范围，主要受国家公法或行政法的约束。因此，一旦政府采购制度开始施行，被划在政府部门范围内的机构就必需按照所规定的方式进行采购。
招标制在任何国家都不对使用人进行特别限定，无论是国营还是私营，任何企业、组织或机构，只要认为必要、有利并可行，都可以运用这种方式。例如，一般情况下，国家不得强迫纯粹经营性企业必需采用某种采购方式（包括招标）。但近几年我国有些合资企业在修建厂房时，不是自行寻找建筑企业，而是委托国内的专业招标公司进行招标承包，这主要是出于节约资金，保证质量的考虑。
2、政府采购制度的运行过程与招标不同。
招标程序的起点是发出招标公告，通过投标、评标和中标，授予合同标志着中标过程的结束。而政府采购制度从管理采购计划开始，通过规采购计划的审批，合同条件的审查，采购方式的确定和采购程序的操作，签署合同，履行合同，最终到采购结果的审查。因此，政府采购制度所涉及的范围更广，管理的实践更长，对政府采购管理部门的要求也就更高。
招标程序
招标公告－投标－开标与评标－中标－授予合同
政府采购程序
采购计划－审批－编制合同－确定采购方式－招标程序（包括上述各阶段）－合同管理  －采购审计
3、招标虽是政府采购主要程序，但不是唯一的程序。
事实上，哪种方式最为经济有效，哪种方式就应成为政府采购的方式，但需要规范和限定，同时以法规的形式确定下来。例如，当采购金额较大，供货人较多，采购项目的规格无特殊要求时，采用公开招标或邀请招标就可能是最为合理的方式，因此，政府采购法中有这样的规定，合同金额超过若干时，必须通过招标。再比如，当采购项目比较特殊，仅有1家或有限的几家可以供货，无法形成竞争；或者，政府部门对采购有安全、保密等特别要求时，就应当选择询价采购或直接采购。对此，政府采购法也应有专门规定，防止有人借此理由逃避招标。
目前，世界各国普遍运用四种政府采购方式：公开竞争招标、有限竞争招标（邀请招标）、询价采购和直接采购。政府采购法规还要规定，在条件具备时，必需采用公开竞争招标。同时要明确选择另外三种方式的限定条件。
我国改革开放以来，运用招标投标制已有近20年的经验；而政府采购制度在我国仍在建立阶段，各种相关的法律规章需要起草，管理机构需要建立，原有的采购制度需要调整、修改。如果能很好地总结我国多年运用招标的经验教训，充分利用已有的招标管理系统和机制，将会有利于我国政府采购制度尽快走向正轨。
第二章  国际政府采购理念
一公共部门及其职能
（一）  公共部门
也称为政府部门。一般包括政府行政机关和公共组织（事业单位）。需要明确几个概念：“政府”、“政府部门”、“公共部门”。
   政府是国家权利的执行机关，它由负责制定和执行国家和社会法令的代理机构组成。政府部门比政府包含的内容要广，它除了包括国家政策的制定机关和政策的执行机关之外，还包括经政府同意而建立的、行使某些政府职能或协助政府发挥作用的各种组织。随着社会的发展，国家行政职能在扩大，政府部门的含义，即政府部门所包括的范围也在扩大。目前，西方各国政府部门大致分为三个方面：中央政府、地方政府和公共组织。
地方政府的职能一般是，管理那些中央政府难于做到或管理不便的工作；或者，只能由地方政府完成和区域性比较强的事情。
公共组织是指在中央行政机关和地方行政机关以外，具有一定独立性的、从事某种特定的公共事务或政府职能的机构。其中有政府建立的，也有半公有性质的；有公益性的，也有商业性的。有人称之为“准政府机构”。
（二）公共开支
在政府部门发挥作用、行使职能的同时，需要花费一定的费用，这个费用称为公共开支。
二战后，世界各国的政府部门有逐步扩大、政府职能有逐步增强的趋势。因此，各国的政府部门的开支也在不断扩大，发达国家和发展中国家均如此。并且，发达国家公共开支无论从目前的规模及发展速度方面看都要胜于发展中国家。如，多数发达国家在60年代的时候，政府开支占国民生产总值的比重平均为30％左右，到1985年，英国、德国、法国、瑞典平均达54％，增长幅度约为80％。再看1972年到1986年除发达国家以外的其他国家，最不发达国家（80年代末人均国民生产总值在500美元以下）的政府开支占国民生产总值的比例从19％增长到23％；发展中国家（人均国民生产总值在500美元到2400美元之间）的这个比例以平均20％增长到27％。从发展进度看，整个发展中国家政府开支在这段时间的增长幅度平均约为28％。
有支出就有收入。政府部门开支的增长也要有源源不断的政府收入作保障。各国政府部门的收入来源于多种渠道，其中最主要同时也是政府可控制的三项是：税收、举债和发行货币。
二    当代政府采购理念
政府采购即政府利用政府开支或其他政府款项，通过一定的经济手段，取得所需要的产品、工程或服务的活动。由于政府采购不仅包括有形货物、建筑物的取得，还包括无形服务的获取，所以，政府采购就不仅包含通常的买断形式，还包括各种可以获取产品的贸易形式，因而，政府采购合同除了有买卖合同外，还有租赁合同、承包合同和咨询合同等。
（一）政府采购的目标
   政府采购作为国家经济的一个部分和政府行政的一项重要内容，纳入国家经济管理和政府部门经济管理的环节之中。在完成这项任务时，既要符合国家发展的总目标，又要达到一项采购所需要实现的目的。概括来看，有三个目标。
1．公共利益目标
政府采购的首要目标是增进公共利益。所谓公共利益是一种普遍的、持久的、为人们共同分享的团体的利益。例如，为提高整个社会的素质而发展教育，建立环境保护组织和设施以维护和满足人们对清洁空气、水的要求；修建公路和建立城市公共交通系统以保证交通秩
序和节约能源的需要等。
一个国家的增进公共利益的公共服务很难由私人部门完成。例如，交通指示灯是保障交通安全和畅通的必要设施，但是，建灯者不能因为他提供了这项服务而去向通过道路的人收费。因此，私人企业没有建设或从事这项工作的积极性，只能由政府来完成。
2．效率目标
效率作为管理的概念首先于20世纪初在私人企业提出并应用。以泰勒为代表的管理者以提高企业效率为目标，制定了一套科学化管理制度。随着它在企业中的有效应用，美国的政府管理领域也出现了效率学派。他们把效率和节约规定为最核心目标，围绕这个价值取向，研究并形成了政府管理的一系列理论。在采购理论研究中，效率和节约也就称为最根本的目标。
采购效率是指完成采购所投入的精力、费用和时间与所取得成果之对比。尽管在政府行政管理中，我们很难把效率量化，在政府的经济管理中也难于将效率用金钱来衡量，但它确是世界各国政府评价工作业绩的一个重要指标。而在政府采购中，由于采购结果是具体的，即通过对花费的资金、时间、人力与采购的数量、质量进行比较得出效率高低的结论，所以，效率也就成为其追求的重要目标之一。
3．物有所值(VALUE FOR MONEY)目标
政府采购所追求的经济目标并非以价格为衡量标准，并非只要便宜就好，而是保证每花费一元钱能值一元钱，即每一项采购都能取得最大的效益。为实现这一目标，美国在60年代在政府行政管理部门推行“计划－编制－预算”系统，70年代在此基础上产生了“目标管理”和“零点预算”管理，这些不同的管理策略的中心内容基本一致，即确定任务、制定完成任务的一系列计划、预算所需资金，最后对效果进行经济评估。
英国政府则从三个方面分析物有所值的目标是否实现：(1)采购的物品及价值如何？(2)什么时间或从哪里采购？(3)采购项目从哪些方面适应用户的需求。
（二）政府采购的特点
在分析政府采购之前，有必要说明采购这一经济行为的性质。
采购首先是一种交换，付出一定的代价换取自己所需要的货物。采购还是一种选择。如果在购买人能力范围内只有一种货物，就无所谓选择问题。但是，现代经济社会中，可供选择的机会是很多的，所以，购买人就面临一个选择的问题，即怎么买，选什么，通过什么途径买，以什么样的代价买，等等。因此，采购是一个决策过程。
采购是一种管理。不论是个人采购、厂商采购还是政府采购，都要运用一定的技术，通过设置合理的机构，配备必要的人员，制定采购的目标和要求，了解市场信息，分析比较，讨价还价，签订合同并监督履约。总之，利用各种资源使采购效果达到最佳。?
政府采购除具有上述采购一般的性质外，还具有其政策性、公平性、守法性和社会责任性等特点。
1．政策性
如果说私人采购以近期或长远利润为出发点的话，政府采购则是以实现公共政策为主要出发点。政府采购从最初开始计划的制定到合同的履行，都要体现当时的政府的政策，实现政府某一阶段的工作目标，为国家经济和社会利益及公众利益服务。此外，政府采购是一种集体选择，即集体决策。私人采购中，他可以按照个人的爱好，企业的需求作出决定，买贵一点的或贱一点的，技术先进或中等水平的，等等。但是，政府采购作为组织的选择就不能凭个人意志行事。
既然政府采购从政策出发、集体决策，因此，政府采购决策运用的是政府部门办公的决策过程，是一种行政运行过程。例如采购中要遵守组织的规则、制度及程序，体现集体的作用，而不能象一些私人企业那样，鼓励发挥采购人的主观能动性和创造性。尽管现代政府的决策提倡运用现代化的管理手段，但是，公共采购要买什么、怎么买，需要以国家的社会的利益实现为目的，完成多重目标，符合多重的标准，所以，在进行政府采购管理的过程中，无论在国内还是在国外，都或多或少地具有政策和行政的色彩。
2．公平性
在私营部门的采购中，公平不是重要的决定因素。而在政府采购中，“公平”或“平等待遇”是需要强调的重要因素。例如，政府采购运用公开招标时，应向符合标准的企业发出邀请，要有一致的标书评价标准，不得对供货企业或承包企业歧视。
3．守法性
私人部门在采购、销售等经济活动中运用的是合法的手段。即，它可以做法律允许的事情，也可以做法律没有禁止的事情，这些都在合法的范围内。但是，对于政府部门来说，守法是第一位的。公共部门只能做法律授权给他们的工作，法律没有规定的事，即使未被法律禁止，一般也不能做。因此，政府采购人员的行为决不能超出他们的职权范围，不能超出政策和法令的规定。比如，一国的政府采购规定了四种固定的采购方式，采购人员就只能在这四个方式中选择一种。
4．社会责任性
政府要承担社会责任或公共责任，也就是说，政府部门的所作所为，包括采购行为，要向国家和社会负责，并且要在工作的同时，为人民树立一种形象和榜样。比如，政府采购不但要满足社会在某一时期对一种服务的需要，同时还要考虑环境问题、就业问题等其他对社会的影响。
为此，政府采购首先强调采购部门的责任性，即，部门内部的上下级负责制、部门对上级部门的负责制、采购结果对社会对国家的负责制，西方国家部长向国会作汇报和解释。总之部门对所作的工作承担全部责任，而不管这项工作最终是属于那个办事人员。其次，政府采购要受到社会的监督。采购过程随时受到外界的监督和检查，政府管辖内的社会成员有义务对采购的程序和结果进行评论。相比之下，私营企业董事会虽然也要向股东负责，向股东大会解释，但就其受监督和检查的广泛性和程度来说，都远不及公共部门所要承担的责任。
三  政府采购招标中的机构
介绍三个问题：机构的建立，机构的性质和政府采购对机构的要求。
（一）机构的名称与建立
西方国家一般没有专门的招标代理机构，而是政府采购代理机构或政府采购执行机构。政府采购的代理指接受政府部门委托、执行采购程序的企、事业单位。目前，西方一些国家已经逐渐接受企业参与政府采购代理的观念。它是基于“竞争”和“公平”两个核心：
代理机构在政府采购操作过程中扮演着两种角色：首先，以经营者的身份从事政府采购，与卖方直接联系和对话。他们会因此而掌握许多供应商的资料及信息，他们的活动过程决定了政府采购的效率和效果。采购执行机构及其代理应当是一个诚实的经营者。其次，以政府部门的身份从事政府采购活动。操作部门由于接受了政府部门的委托而掌握和占有许多信息，也就具有了一定的授予合同的决定权。因此，政府采购执行机构及代理即使是企业性质，也必须接受政府部门行政、法规的管理和制约，政府采购执行部门和代理也要保证其行为具有透明度和信息公开。
（二）对采购机构的要求
政府采购的管理部门对招标代理机构提出以下要求，以保证公开原则的贯彻：
1、资格审查过程中的公平性。
投标人资格审查阶段，用事先制定的评审标准统一审查。有些采购实体可能并没有歧视投标人的意图，也没有特意地去制定一些歧视性标准。但是，资格审查标准未在采购工作实施之前制定，资格审查开始后临时定出几条、或者根本没有标准，于是造成评审人员按照个人标准评审，每一个评审人各自一种标准。结果对申请资格评审的投标人给予不平等的待遇。
2、发布信息时的公平性
发布招标信息及其它信息，应在同一时间发布同一内容。具体要求是：
第一，同一时间即，每一个参与投标的竞争者都有平等的机会得到采购信息，而不是给予某些供应商首先获取信息的特权，其它供应商较晚才得到信息。这就要求信息发布的渠道应当一致，即如果决定以报刊和邀请书两种形式发布信息，就应当在报刊信息发表之后再发邀请，而不是在此之前。欧盟的政府采购法就是这样规定的。
   第二，同一内容即，每一个参与竞争的人得到的信息量和质量是一致的。在以报纸、刊物刊登招标信息时，不存在信息内容不统一的情况。直接向供应商发投标邀请时，会存在对有些供应商过分透露信息、而对其它供应商信息透露不足的问题。在这方面，欧盟委员会的处理办法是，无论公开招标还是有限招标，都要首先在报刊发布信息，之后发出的邀请书的内容决不能超过报刊所公布的范围。
第三，规定信息发布人。政府采购是一个比较长时间的过程，此间的每一个阶段都有信息的透露问题。政府采购是一个集体行为，多人的活动。参与采购的每一个官员都是某项采购的知情人。因此，尽管招标信息发布时保证了公平性，但是在此后的采购程序中没有给予投标人同样的信息，也会造成信息的歧视。为了保证信息的可靠性和准确性，政府采购实体应当在指定一个部门负责发布信息，对信息的解释，对信息的更正，回答投标人的咨询，通知中标或不中标结果等等。而涉及采购的其他官员无权答复、解释、透露任何与政府采购有关的信息。
第四，信息的发出应在正式的场所。在政府采购的整个过程中，所有采购官员、评标人员及其它相关人员都应在正式场合与投标人或潜在的投标人接触，不得有为了传播或取得信息而进行的私下接触。如，把某投标人的报价内容及有关情况透露给另一投标人，有意、无意地泄露标底或有关详细内容，以及程序上的安排，等等。
3、开标时的公平性
应有指定的人员进行并监督标书的开封。标书在打开前应是蜡封的，并且证明是原件。开标时应当记录下来投标人的名称和投标价格。对不合格的标书或废标应有明确的规定，并在事先制定。如，迟到的标书是否有效，在何种情况下迟到的标书可被视为有效等等，要有清晰的政策规定。标书送交评审时应保留一份副本。
除了在招标过程中的公平性，联合国贸易法委员会建议，为了保障政府采购的公平，应当在制度方面采取具体的措施，如，采购实体与采购合同监督部门分离，由监管部门对采购合同进行独立的管理。采购官员还要熟悉道德规范和相关的法律规定，保持公正的立场和合理的步骤，对采购合同进行职业化、专业化的管理。应当防止其它行政方面对政府采购的介入，如果有其它部门、人员为了直接或间接的私人利益而妨碍政府采购人员履行公务，应受到管理部门的及时地制止。在政府采购中，采购官员本人和直系亲属不得要求或接受潜在供应商，包括其代理机构或人员，为了谋求合同的授予、或取得与采购机构的特殊关系、或影响采购机构的独立性和公正性而给予的宽待、好处或礼物。难以判断用意的，采购人员应报告上级或予以拒绝。政府采购机关应在可能的情况下将采购的管理与操作分开，或对采购官员经常进行轮换，减少因一人长期控制某个环节而产生的特权，也减少采购负责人与供应商之间建立长期关系的机会。

第三章  招标与政府采购的国际发展趋势
20世纪80年代以来，西方国家进行了一系列政府采购招标的改革。归纳起来有四个方面：一，扩展招标采购的范围；二，研究规范的招标方式和程序；三，通过招标程序推行政府采购的竞争；四，以公开招标促进政府采购的透明化。以下通过几个主要国家和地区的政府采购招标的经验，介绍改革的情况。
一、英国是最早在政府采购中扩大招标范围的国家之一
英国是西方国家中比较早实行政府采购制度的国家。过去，英国政府采购主要集中于物资和工程采购方面，而对于诸如维修、清洁、技术咨询等公共服务并未强制要求实行政府采购制度。79年以来，政府出台了一系列法案和政策，要求公共部门的服务采购也要有规范的制度措施。因此，英国自称是世界上第一个在公共服务中推行政府采购招标制度的国家。
（一）  新制度的诞生
英国是福利国家，其特征之一是政府向社会提供了非常广泛的公共服务，包括医疗、教育、养老、市政卫生、体育娱乐等。英国各级政府及部门建立“直属服务组织”（企业性质）经营公共服务业，他们隶属于政府机关，组织内的服务人员享受国家工作人员的待遇。每当政府需要向社会提供某种服务时，就将合同直接给予上述组织，有他们进行安排实施完成。这种由政府直接经营公共服务的做法虽然保证了国家非盈利的工艺事业的发展，但其中的弊端也使英国政府付出了很大的代价：效率不高、服务质量较差、成本昂贵。
撒切尔执掌政府以后开始了大规模的私有化运动，其中一项内容是将政府永久包办的公共服务转为向市场采购。于是，80年以后，政府出台了一系列法案，其中一项是《1980年地方政府土地与计划法》，内容之一是要求地方政府的维修工程应采用以竞争招标为主要手段的政府采购制度。1988年的《地方政府法》又进一步将政府采购制度扩展到公共服务的各个领域。
（二）竞争招标
自1988年以后，英国政府服务部门全部参与招标竞争，政府职能随之发生了很大的变化。
首先，政府部门调整了与下属服务企业的关系。
1988年以后，公共服务企业（公共服务）直属政府，政府机构与企业之间并没有严格的职责划分，政府部门既是服务提供者又是服务的消费者。实行竞争招标后，服务企业单独承担责任，扮演提供服务的角色，而政府机构则负责管理。这种管理不是为下属企业打保护伞，而是支持企业参与竞争。英国某地方政府总执行官批评了某政府服务组织竞争能力太差后，提出要亲自坐阵管理。他说：“在当前竞争的时代，总执行官唯一可站的地方是竞争的最前沿。他说到做到，结果，在以后的投标中，他所管辖的服务企业获得了该地方全部道路和车辆维修工程合同以及街道扫承包合同。
其次，从行政管理逐步走向经济管理。
1988年以后，肯特邵政府采用了新的管理模式：政府部门与服务部门上下各级之间签定协议，每个部门都要制定自己的经济发展计划，每个部分都要制定自己的经济发展计划，上级通过协议对下级进行督促和检查。由于管理得法，各服务企业又有很大的自主权，他们参与竞争的热情十分高涨。这些企业认为：“我们虽不敢保证永远能赢过私营企业，但我们能保证两个目标，即，最好的质量和最佳的价值实现。强制竞争招标法出台的第二年，（1989）肯特郡的政府服务企业投标获得了所有饮食承包合同以及全地区5/6的维修合同。
最后，更新观念，寻找政府管理新出路。
竞争招标为政府与私营部门的合作提供了很多机会。英国爱瑞华镇的公共服务过去一直由政府包办，但实行招标后，市容清洁服务眼看就要被一家法国保洁公司在英国的分公司抢走。在即将投标的前夕，政府服务机构找到该公司谈判，要求与其合作共同投标，由政府部门提供雇员和车辆。投标成功了，政府得到了很多好处；第二，车辆由法国这家保洁公司使用，但所有权归政府部门所有；第三，法国保洁公司提出要给每辆车安一台收音机，政府机构因而要求必须使用政府的电台网络，并为此收到一笔入网系统管理费；第四，政府利用投标押金从该公司的法国母公司处得到一个无限资金担保；第五，政府通过提供车辆燃油和办公用房得到了一笔收入。据爱瑞华镇执行官估计，以上各项为政府拿回了全部投标合同金额的20％。目前，英国各地方政府在尝试通过竞争招标开辟与企业合伙使用的新途径。
（三）新的政府采购制度实施的效果
新的政府采购法规的产生，使英国公共服务产生了很大的变化，可归纳如下：
1、改善了公共部门的服务工作效率
新制度实行之前，直属服务组织很少考虑效益和效率问题，因为提供服务的多少和好坏与他们的生存并无直接的联系。而实行政府采购制度以后，必须主动与私营企业并肩参与竞争，寻求政府合同。原因是，新的公共服务的政府采购制度规定，原有的政府服务组织仍可继续存在，但企业资本回收率要达到一定的百分比，连续3年达不到者，企业就要倒闭。这就促使这些企业积极转变经营态度和手段，提高劳动生产率。
2、降低了英国政府公共服务的成本
新的法律实施以后，英国审计署每年都对政府服务进行调查，发现年年都有新起色。政府服务合同的报价大大降低，公共服务经营成本下降。1984年，全国整个公共服务行业成本平均减少25％，节省金额达3000万英镑。由于成本的大幅度降低，英国政府在公共服务方面的政府开支明显减少，从而使英国政府有能力进一步提高公共服务的档次，开拓公共服务的新领域。
3、为公共服务质量的确定和保证提供了法律依据
服务质量是很难用文字加以描述并据以量化考核的，政府公共服务也是如此。英国政府采购制度在公共服务领域推行时遇到的一大障碍是，把政府合同拿到社会竞争时，其质量标准的条款如何写，又如何对其进行评估和检查。英国政府有关部门依靠专家解决了这一难题，并由此推动了全社会对公共服务质量的重视和研究，英国公众因此也获益不小。
英国并非象美国政府那样，对政府采购统一制定一本专门的法律规定和实施细则，而是根据国家经济发展和政府贯彻的需要，出台了关于中央政府和地方政府管理的法案。英国有关政府采购的最大一次修改的法案，是1980年和1988年的《地方政府法》。其中进一步明确规定，超过一定金额的政府部门采购，要使用公开招标竞争的方式。
二  研究规范的招标方式和程序
美国的招标标程
美国的政府采购制度所管理的范围相对其它国家更为全面，包括5个方面：
1、招标制度。政府采购要求用招标程序，并以统一的单据和格式实行规范化操作管理。如，有标准的招标公告格式、标书格式和规范的合同样本。同时规定招标的步骤和程序：对招标的管理人员和操作人员进行定位，确定不同的人员在招标过程中的工作范围，各个部门之间相互衔接和配合的方法。
实行招标制度的目的是为了保证政府采购透明和有效，政府采购部门及其官员的行为 “象金鱼缸里的鱼一样”得到有关机构的监督，以保证采购既经济节省又能实现公共利益的最大增长。
2、作业标准化制度。政府采购部门除须按照有关法律规章进行工作外，还要按照依法制定的政府采购细则执行采购程序。细则规定了招标采购操作规程，采购人员严格按照每一步程序完成。例如，有关法律对采购的内容进行分类，分交不同部门办理。金额超过法律规定限额以上、适合招标的合同，美国事务管理总署或有关政府部门进行国内或国际招标；金额较小、采购要求特殊等采购合同由用货单位说明理由，审查批准后直接采购，采购完成后，要对每一步跟踪记录在案，完结后存档。
3、供应商评审制度。为了加强对企业信息的掌握，美国政府采购规定，凡有意向政府部门提供货物或服务的企业，一般应向有关部门提出申请、注册，对企业按照国家标准局所定保准审查有关项目、索要相关资料，通过分析、评估，对合格企业进行归类和归档，公布合格供应商名单。
这样做的目的一方面便于对供应商建立信息档案制度，另一方面，将政府采购中的资格预审在年初或提前一年完成。
4、审计监察制度。分为采购审计和管理两部分。采购审计内容为：审查采购部门的政策与程序，审核采购的数量和成本价格，以及采购过程中发生的一切财务事项。管理审计主要观察供货企业的组织结构、资料系统等。同时考核采购部门的工作计划的制定和工作进度情况。审计分为定期和不定期两种，内部审计和外部审计相接合。
5、交货追查制度。核查包括两项：其一，根据送交到档案核查招标采购部门的作业情况、工作范围及采购程序是否合法；其二，检查中标人的合同执行情况。
按工作程序分为三步；第一步，监察合同的签订，催促其按时完成，第二步，检查交货情况，督促其按时、按质、按量完成交货义务。一旦发现疑点，立即采取惩罚和补救措施。第三步，交货完成后，确定资料归档，以便今后对物资和项目使用情况跟踪调查。

（二）英国政府采购的操作程序
1、制定采购计划
英国政府认为，采购计划十分必要，它的作用在于：规划出采购进行的各个程序，使采购程序之间相互衔接，使政府采购可以在统一规范下进行。
2、规定一个采购项目总负责人
总负责人手下有律师做助手，提供法律建议；总负责人还要有一个会计师或部门内部的审计师做助手，提供会计、金融建议。英国法律规定，这个采购项目的总负责人还可以选定其他助手，但是，分工时要注意一个问题，即直接和用户打交道(即买方)的政府官员以及向投标人提供服务的政府官员不得参与招标文件的制定工作和招标采购的组织工作。也就是说，如果是由法律助手制做标书和有关采购规则，他就不得再有机会向买方和卖方直接提供咨询服务。这样做是避免官员舞弊或泄露招标机密。如果招标过程涉及不同的政府部门，那么这些部门都要相应地任命一个项目负责人。
3、制定日程表
日程表由法律部门或律师助手制定。这个日程表可成为总负责人和各部门负责人的工作计划和方案，并使他们相互沟通。日程表不但规定招标或其他方式采购的各个程序，还要确立何时召集会议，进行的时间，将取得什么结果。
4、发布采购信息
招标通告或政府采购信息要由律师起草，发表在法律规定的报刊、杂志上。
5、安排咨询
信息发布后，要派专人接待来访者和潜在投标企业。接待咨询的官员要充分准备好应答材料，并列出潜在投标人名单。咨询人员将咨询的各种问题的内容汇总，交总负责人审查后制作咨询手册，印发给所有采购工作人员。
6、投标人资格审查
投标人资格审查的目的是事先筛选掉那些明显不胜任未来合同或不可能认真履行合同的潜在投标人。1988年地方政府法案规定，如果潜在投标人较少，比如只有三个，就可以不进行前期的筛选，而且直接向这三家发出投标邀请。而如果感兴趣的企业很多，必须筛选的话，要保证有4～6家企业参与投标竞争。
7、招标采购
经过招标采购程序后，项目总负责人要写出报告，报招标委员会审查。
三  通过招标推进政府采购的竞争
1979年，WTO的前身，关税及贸易总协定通过了《政府采购协议》，其主要内容是要求政府采购使用公开招标，并为此规定的了程序。凡参加该协议的国家和地区，都要按照协议的规定，对受到协议管辖的政府采购合同实行招标制。香港是比较早开始谈判加入该协议的地区，下面以美国和香港为例介绍招标采购的过程。
（一）美国的招标
美国政府采购通过邀请投标报价、供应方相互竞争、筛选最佳投标的方式签定合同。竞争的方式根据金额的大小来确定。法律规定，合同金额超过2.5万美元的采购，即“大额采购”的签约方式应为公开招标及谈判采购。2．5万美元以下的政府采购以灵活的方式进行。据统计，大额采购合同金额占政府采购总数的绝大多数。如，在1996财政年度（美国的财政年度为每年的10月1日至次年的9月30日）的2000亿美元政府采购中，近90％都是2.5万美元以上的大额采购。
公开招标在美国被称为“密封投标”。采用公开招标的采购方式，采购部门应在刊物上发布广告，邀请投标人广泛参与竞争。经过筛选，被授予合同的供应方将是报价最低、各项条件最优的一方。
从最初采购立法到二战时，美国政府采购制度中一直奉行公开邀请、竞争招标的方法，认为这是政府采购的最佳方式。即使是到了二战后，美国国会仍然通过了一个《武装服务采购法》「公法NO.413，62（法字）21号（1948）」，鼓励各级政府使用招标投标的方式采购，限制使用谈判采购的方式。根据该法案，除非招标的结果全部废标或投标无效，否则，各个政府采购部门不得擅自将公开招标转变谈判采购的方式，应与投标价最低的一方签订合同。美国国会通过的《合同竞争法》「公法NO.98－369，98（法字）1191号（1984）」再次强调指出，公开竞争是美国政府采购制度的基石，只有一家卖方参与的采购方式应该予以取缔。
经过了将近2个世纪的政府采购的实践，美国政府采购也逐渐在公开招标的基础上，变通出一些更为方便、节省的采购方式。如，《1994年联邦政府采购合理化法》规定，政府机构招标后可同时将合同授予几家卖方，与他们签定一个“计件交货合同”。供应方在合同签定后按照具体履约内容，根据实现确定的数量交货。而在此新规定出台之前，政府采购经过一轮竞争之后，由采购部门与一个中标方签定合同。这样做虽然保证了授予合同过程中的竞争，但是，中标方在签定合同后的履约期内，有可能依赖他对合同的控制，不思进取，向政府部门提出合同约定以外的条件。因此，政府采购部门不但应推进招标过程中的竞争，也应设法促进履约过程中的竞争。这样，多家卖方之间为更好地满足政府部门的具体要求而展开合理的公开竞争，跟踪市场的变化，使采购的商品、工程或服务质量更好、技术水平更高、交货更及时。
（二）香港的招标采购
香港每年平均采购的货物合同额为40多亿港币，工程采购为177。51亿港币（合22.81亿美元），香港规定，货物和工程的采购，一般都要通过招标，由一律物料供应处负责。金额超过港币50万元的服务和货物、服务紧急采购金额在港币50万元以下者，各部门亦可按照采购规定程序，自行直接采购，而毋须进行招标。采购货价超逾港币100万元的物品时，一般采用公开招标。该处每六个月编印一份主要采购物品预览表（货价通常达港币500万元或以上），并将这些资料刊登在国际电脑网络上。
   物料供应处是招标的具体负责部门。该部门一九三八年六月成立，是香港特别行政区政府的中央采购、物料储存和供应的机构，每年向八十多个政府部门、补助机构和某些非政府公共团体提供采购服务。其中设有招标委员会。该机构为自己提出的目标是：在执行物料采购及营运工作上，为全球公营机构树立典范。该部门的工作内容是：第一、迅速按照客户的要求，并透过使客户能以最物有所值的价钱，获得最合适的货品和有关服务的采购策略和采购服务。第二、就采购的物品进行广泛的市场调查，并为客户提供专业意见。第三、  采用先进科技和管理方法处理仓务和分发物料，以减省运作成本和提高服务水平。
招标程序。
香港的政府采购要求以最物有所值的价钱，和在最符合需要的时间内，为各政府部门、辅助机构和某些非政府公开团体采购所需货品和有关服务，以保证其工作的运行。自参加WTO《政府采购协议》以后，香港的政府采购全部按照规定的程序进行。
1、选择招标方式
收到用户部门撰写所需物料和器材的规格，和购货托办单后，物料供应处按照需要和采购项目的不同情况，选择招标的方式和邀请供应商投标。然后与用户部门和有关的专家人员一同评审各供应商的报价。在取得审批人员签批后，与中标供应商签订合约。
物料和服务通常是以公开招标的方式采购的。
公开招标，在政府公报和四份本地报章及互联网上刊登告示，而且还会向已经注册供应商发出招标书，和通知外国的驻港领事和贸易专员公署。
香港规定，发出标书日期与截标日期相距不可过短，以便本地和海外供应商能有足够时间填报和呈交标书：公开招标为6周，如欲缩短，须提出充分理由。
接获的标书将经由物料供应处、用户部门和该物品的有关专家一同评审，例如机电工程署和资讯科技署。物料供应处采购科以商业角度审核标书；而用户部门和专家人员则审核该产品的合用程度和技术性能。评审标书的工作完成后，采购科会拟备一份报告，呈交审批人员省览。报告内注明获举荐的标书是否已获得用户部门和专家人员签批接纳。如取价最低或较低的标书不获举荐，采购科将在报告内作出解释。
中标后，物料供应处负责向中标的投标商发出接纳书，稍后再发出正式合约文件，或发出正式订单，购取有关物品或服务。
如果采购情况特殊，不能进行公开招标，有关部门要列举足够的理由，并取得一名首长级人员的签批允许，则可以下列招标或采购方式：
（1）选择性（邀请）招标。仅用于采购复杂或货源稀少的物品。供应商必须经过资格预审，以确保他们的财政状况、技术水平及服务可靠程度足以履行有关合约。招标时间为2－3周。
（2）单一招标（单向采购）。倘若公开竞投的招标方式并非最为有效的方法，可以采用这种招标方式。例如所需货品特殊，又或因突发事故而需急用物品。或低价物品，藉以节省行政成本。
四  以公开招标促进政府采购的透明化
当前，世界贸易组织正在从各个角度推进贸易和市场管理的透明化，政府采购也是其中一个重要内容，甚至可以说，世贸组织希望通过政府采购的透明化促进世界各国政府市场管理的透明化。因此，透明化问题成为WTO新一轮谈判的重要题目。从1996年重新生效的《政府采购协议》的内容看，新协议更加强调透明度原则，并体现在在协议的一切可能执行该原则的条文中。例如，作为《政府采购协议》成员的美国，就在政府采购和招标的各个阶段强调透明和公开的原则。
（一）招标条件的透明化
要求从制定采购计划和采购规格开始就体现公开和透明的原则，在招标公告和预告中，采购人要对所招标的项目做详细说明并公开，内容包括：
拟购商品的价格信息；
商品的功能或技术规格；
采购的数量；
要求的交货期及售后服务、担保的有效期。
质量规格的描述十分重要，关系到合同的执行和履约的效果。美国政府采购在质量描述方面有两种方法，一种是“功能说明”，另一种是“设计说明”。前者指对采购项目应该达到的目标、发挥的功效进行说明。例如购买汽车，说明所需车速、运载量、性能等。

（二）非招标采购的透明化
近年来，美国政府一直在研究最佳的政府采购方法和技巧。这种方法应当体现出美国政府及议会对工业的发展的关注，有利于从商业市场获取信息，维护政府采购制度的信誉，保持采购制度的透明度，更加简便易行。
谈判采购是政府采购机构就合同的各项条件与卖方逐项讨价还价的签约方式。这种采购方式比较灵活，是各级采购部门比较偏爱使用的方式。但是，由于这种方式常被用来逃避竞争，所以，美国政府采购法规一直限制使用。
1962年，美国国会对有关法案进行了修订，肯定了“在竞争的氛围中并与卖方谈判协商”这一原则的重要性。1984年，美国国会更加明确地肯定了谈判采购的优点，指出了公开招标也有程序复杂，对某些采购不适应的缺陷。为了更有效地运用谈判采购过程中的优势，各级政府对有关政府采购的法律制度也作了相应的调整。如《1996年克林格尔一科享法案》规定：政府采购部门对投标报价作出评估后，可以进行谈判，以减少竞争者的数目。这一规定为那些取胜可能性不大的卖方节省了时间，避免了其进行无谓的修改投标、报价的过程，同时也减少了政府采购部门对毫无价值的投标进行评估的机会，达到节省时间和经费的目的。
美国对小额采购使用了手续简单易行、采购成本低廉的程序。美国日常发生的大多数政府采购的金额都很小，如在1996财政年度，政府采购中的60％都低于或等于2500美元，其中的98％低于25000美元。小额采购进而使用两种比较灵活的采购程序：
低于2500美元的商品或服务采购，各级政府机构用“采购卡”的方式采购。即政府采购部门利用电脑互联网进行定货、“刷卡”，完成采购工作。
采购金额在2500到25000美元之间，各级政府机构一般采用“三方报价”（货比三家）的程序：卖方在接到政府采购部门的邀请后，通过电话对小额商品报出有竞争力的价格，政府采购部门在对至少三家卖方的报价进行比较后，发出采购定单。这种方法既简单有效，又跟成本效益密切相关。它充分运用竞争的手段，使政府达到低价采购的目的。
（三）利用互联网和电子信息扩大招标透明度
随着科学技术的高速发展，美国政府机构开始使用“电子贸易”的方式来提高其招标采购信息发布的范围和速度。“电子贸易”指的是用电脑进行的商业信息交流和商务交易，包括电子邮件、电子信息牌、采购卡、资金划转（即通过电脑进行付款），以及电子信息交流。目前，美国的政府采购网络通过因特网，无偿地向企业及愿意与政府交易的人士分发必要而有用的商业信息。其内容包括：第一，政府采购信息窗：可查找任何有关《联邦采购条例》、各级政府机构、各种法律文件及其他相关网络的电子资料；第二，招标及贸易机会：提供政府采购招标通告、采购计划及其信息；第三，通过交流培训信息，进行政府采购投标培训，传授参与政府采购投标的办法；第四，使用电子目录及电子合同网络系统，实行网上资格审查、网上投标或进行招标咨询。

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