[综合] 村民委员会建设项目采购行为浅析

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发表于 2015-12-16 11:12:45 |只看该作者 |正序浏览

本文发表于《中国招标》2015年第19期，刊发名为：村民委员会建设项目如何进行采购。由于一直未看到刊发稿，现贴出送审稿以供探讨（可能存在内容不一致之处）。由于知识水平有限，不当之处，请各位朋友多指点。如有转载，请注明出处。

村民委员会建设项目采购行为浅析

摘要：纵观国内现有采购人如何进行采购的相关规定，可分两类，一是《政府采购法》从采购主体和资金性质上进行的区分界定。二是《招标投标法》及配套规定，从项目性质和资金性质上进行的区分界定。这中间有一类特殊主体（城镇集体所有制企业、乡村集体所有制企业、村民委员会等，）未进行明确。这类主体有别于国有企业，和私人企业相比又有许多特殊性。此类主体如何进行项目采购？本文以村民委员会为对象，试从项目建设主体、项目资金来源性质等方面进行精浅分析，以期达到抛砖引玉之效，以供相关主体进行参考。

我国是农业大国，“三农问题”（农业、农村、农民）一直是国家关注的重点。中共中央在1982年至1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署。2004年至2014年又连续11年以“中央一号文件”形式“锁定”“三农”主题。连续出台的一系列强农惠农富农政策，充分说明了中共中央在“三农”建设方面的强度和力度，标志着我国的广大农村迎来了社会主义新农村建设的朝阳。
随着中央一系列“三农”政策的出台，随着国民收入分配切实向“三农”的倾斜，工业反哺农业、城市支持农村力度的加大，以“三农”为基础的建设项目将会大幅增加，以村民委员会为建设主体的工程项目建设也将大幅增加。这类以村民委员会为建设主体的工程建设项目，应当怎样依法依规开展承包单位的选取呢？其行为应当怎样定位？国家层面少有发布相关规定，笔者想从以下几方面进行分析探讨。
一、村民委员会法律地位分析
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称组织法），我们进行梳理，可以明析村民委员会的主体地位。
1.村民委员会的概念及设立。
概念：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
设立：村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。
2.村民委员会的构成及职责。
组织法第六条规定，村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。村民委员会成员中，应当有妇女成员，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。
组织法第二条规定，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。
组织法第八条规定，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。
村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。
村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。……
经仔细梳理组织法，我们基本能明析了村民委员会的法律地位：非行政事业单位，非国企、非私企，非社会团体组织，是广大农村基层群众性自治组织。我国民事主体大致可分为：公民、法人和其它组织。村民委员会是其它组织的一种，但又有其特殊性。一是地位具有特殊性。有别于不具有法人资格的组织，其不需工商注册，需经县级人民政府批准成立；它不属于、有别于社会团体组织，他可以开展经营性活动。二是职能具有特殊性。村民委员会兼有众多社会职能，是农村社会的一类重要主体；其它组织职能或经营业务单一。三是我国基层群众实行基层民主自治的一种法定形式，具有一定区域性。在不违反法律法规的情况下，可进行充分的民主自治。四是村民委员会可以民主管理本村群众自己的事情。其行为涉及到基层群众的切身利益。五是村民委员会实行任期制和离任经济审计。新旧一届村民委员会工作移交乡（镇）人民政府监督；离任经济审计由县级政府有关部门或乡（镇）人民政府组织；村民委员会对村民实行年度工作报告制度。
从组织法可以看出，村民委员会具备民事主体“依法成立;有必要的财产或者经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民事责任”四个要件，是民事主体中其它组织的一种；对照招标投标法，其同时具备关于招标人的相关条件。也就是说村民委员会，可以做为民事主体，参与民事活动。
二、村民委员会建设资金来源及性质分析
社会主义新农村建设的主体是农民，受益者是农民。但要完成新农村建设的各项任务，目前，就大多数地方来说，农民自身根本没有这种能力和实力。目前，新农村建设的资金来源大致可分为政府投入、社会捐赠、自主融资三类。
1、政府投入类
政府投入类资金分布在农业部、财政部、农业综合开发、发展改革等部门及地方政府部门，主要涉及农业基础设施、小型农田水利、农村公共和公益基础设施等，具体包括农业综合开发产业经营项目、土地整理、现代农业示范旱涝保收标准农田示范项目、畜禽良种繁育项目、秸杆养畜联诚户示范项目、沼气、农村公路等项目资金。一些资金采取先建后补方式下发。在项目建设前需要得到当地政府部门的认可，得到当地政府支持，做好项目报备，然后再申请补贴，等项目验收通过后，才能给予补贴；一些资金采取以奖代补的方式补贴农村建设项目。
2、社会捐赠类
在国家支农政策导向作用下，各类社会资金投入新农村建设的热情越来越高，一些社会资金无偿的投入了新农村的建设中。一是部门帮扶。各级政府有关部门与村庄结成帮扶形式，对新农村建设示范村、驻点村给予资金、项目等帮扶。二是社会捐赠。一些资深个人或企业支持农村建设，为新农村建设捐赠一些资金。此类资金构成了新农村建设资金的一部分。
3、自主融资类
在国家政策驱动和试点村示范带动下，农村村民建设新农村家园的热情高涨，村民委员会开展多种形式的融资筹资。此类资金也是构成当前新农村建设资金的重要部分。一是通过市场运作，从金融机构融资贷款。二是全体村民筹资集资。三是由村里历年账目结余用于农村项目建设。四是村民委员会用其管理的集体财产的对外发包、租赁、投资融得建设资金。五是由村自有经济组织提供项目建设资金。
综上，村民委员会建设项目资金从来源及性质上分析，可以笼统地分为财政性资金和自主融筹资金。
三、村民委员会作为采购人采购规定分析
（一）现有采购人采购规定
纵观国内现有采购人如何进行采购的相关规定，可分两类，一是《政府采购法》从采购主体和资金性质上进行的区分界定。国家机关、事业单位、团体组织利用财政性资金进行的采购，要按照政府采购法规定的方式进行采购；二是《招标投标法》及配套规定，从项目性质和资金性质上进行的区分界定。从以上情况来看，村民委员会作为采购主体的采购，显然不能强制依据《政府采购法》的相关规定进行操作。
（二）规范村民委员会采购行为的相关规定
大致可分两类。
1、从国家和省级层面来看，除了《政府采购法》和《招标投标法》及配套规定外，鲜有出台针对村民委员会做为采购人的建设项目，应如何进行采购的详细规定。目前，可以参照的依据主要有，一是《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（中办发[2006]32号）、《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》（农经发[2009]4号）及省市根据上述两文发布的相关实施意见。二是2000前后一些省级出台的农村集体资产管理办法（条例）。如：《江苏省农村集体资产管理办法》（1999年11月发布）、《福建省村镇建设管理条例》（1993年出台）等。以上规定主要是针对农村集体组织如何进行资产资源处理作出的规定。
2、省级以下地市、县或乡镇出台的规定。
省级以下地市、县或乡镇出台类似规定的，有山西省的陵川县、河津市、原平市，湖北省的罗田县、潜江市、石首市，以及安徽省河南省辽宁省浙江省等省的一些县市或乡镇。笔者随机统计了13个市（县）或乡镇发布的相关规定。从发布时间看主要集中在2010年至2013年期间；从名称来看，多以《XX村级工程建设项目招标投标管理办法》的形式发布；从发布机构或解释机关来看，以监察、财政、建设部门为牵头单位的居多。
综合分析，主要存在以下几个特点。一是建设项目资金涵盖各类来源资金。随机统计的13个市（县）或乡镇发布的相关规定，一半多的规定强调是各种来源资金，少一半的规定强调是财政、集体资金。二是建设项目类别广泛。建设项目类别包括建筑物（构筑物）、农田水利、村级道路、文化卫生公益事业等各类建设项目。三是强制招标金额标准繁多。有的定为30万元以上，有的定为10万以上，有的标准定为1万元甚至低至5000元。四是采购方式多样。以公开、邀请居多，也有竞争性谈判、询价、单一来源、抽签等方式。五是采购人受到的限制众多。除建设项目需报批外，还有许多报批、备案环节。诸如：招标范围、招标方式需报某部门（如：乡镇政府或中心或办公室等）审查批准；招标组织形式分级分类，金额较小的采购人可自行组织外，较大的需交给当地交易中心组织，更大的需交给当地政府集中机构或社会中介机构组织；招标活动强制分地点进行；等等。综合各地的有关规定，村民委会员要开展一个项目建设，只要在当地公布的规模标准限额之上，就要强制以有关部门要求的方式进行采购。
四、村民委员会采购行为分析
村民委会员做为建设主体的建设项目，究竞应当如何进行采购呢？综合以上分析，一些地方的做法值得商榷。一是强制招标标准过低。采用招标方式进行项目采购，花费的社本成本巨大，占项目合同金额比例过大，根本不能产生社会效益。可以说是对招标投标法规的亵渎。二是报批环节过多（需立项审批的除外）、限制过多。不分项目资金性质，招标范围需报批，招标方式需报批；组织形式受限制，组织地点受限制，等等。三是不分资金性质，擅自扩大强制招标规模标准和范围。这些做法，严重违背了招标投标法的立法宗旨，不利于村民委员会自主性的发挥，是对村民委员会自主性的妄意干涉。
笔者认为，村民委员会具有许多特殊性，以村民委员会做为建设主体的建设项目，不应“一刀切”式的强制采取某种方式进行采购，应当综合考量建设项目的性质、资金来源性质、农民集体意愿三方面，确定具体的采购行为。区别对待采取以下形式进行采购。
1、属于国家规定的招标范围和规模标准内的建设项目，必须依据《招标投标法》规定的程序，根据项目资金性质，确定合适的范围，采取公开或邀请的方式进行采购；
2、属于国家规定的招标范围非规模标准内的，及非国家规定的招标范围内的建设项目，应当充分结合农民集体的意愿，确定合适的范围，采取合适的方式进行采购。如自愿采取招标方式进行的，应当依据《招标投标法》规定的程序进行采购，各级政府部门不应强制依据《政府采购法》规定的程序进行采购。对此类项目，各级政府部门不应做过多要求。
3、对先建后补、以奖代补类建设项目，属于国家规定的招标范围和规模标准内的，依据国家相关规定进行项目采购；其它的建设项目应当遵从农民体集的民主意思，自主决定采购的范围、方式。
4、对社会捐赠、自主融资资金建设项目，属于国家规定的招标范围和规模标准内的，依据国家相关规定进行采购；其它的建设项目，结合资金捐赠方、融资资金提供方的要求，农民集体“自主”决定采购的范围、方式。
村民委员会是村民大会的“管理机构和执行机构”，具有许多的特殊性，以村民委员会为建设主体的建设项目，甭管是哪类性质资金，都关系到每个农民的切身利益。为维护每位农民的切身利益，村民委员会在开展项目建设中要本着节约、效率原则，对于国家有明确规定范围和规模标准的建设项目，要严格按照国家标准建设采购；非此类的项目，在遵从国家法律的前提下，由村民集体“自主”决定建设项目的采购范围和方式，各级行政监督部门不应打着“集体资金”、“为农民负责”的幌子横加干涉。鉴于村民委员会这一主体的特殊性，对于国家未规定和村民集体未民主决定的，合同额较大的建设项目，建议还是采取招标的方式进行项目采购。
党的第十八届四中全会明确提出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”、“坚决纠正不作为、乱作为”、“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。多年来，在制定强制招标的范围和规模标准上，国有国家标准，省及设区市也有自已的标准，县区也有标准，甚至许多乡镇也制定标准。从以上情况来看，强制招标的规模标准制定过低、过滥；监管过多、过滥。这些无疑是对建设单位采购行为的妄意干涉，无疑是增加了建设单位的义务。《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（修订）（送审稿），提出：各地方人民政府和国务院其他部门不得另行制定必须进行招标的具体范围和规模标准。这一点写入新规，确有必要，否则，就会出现各色各样的强制招标范围和规模标准，采购人也有苦难言。
引申开来。城镇集体所有制企业、乡村集体所有制企业、供销合作社（此类主体，性质较复杂，有按照行政单位管理的，有按事业单位管理的，有按国有企业管理的；有的社有社属企业）等建设主体均与村民委员会这一主体有许多相似之处，是一类特殊的建设主体。既非行政事业单位，非国企，又非私企、非社会团体组织，其开展的建设项目，不能单纯地视其为非利用“国有资金”投资建设项目，一味地对其放开；又不能以“集体资金”为名，对其管之过紧，束缚过多。各级政府部门应加强指导、引导，充分遵重集体自主意愿，不应强加干涉。其采购效益的好坏，直接关系到每个成员的切身利益，国家对此类主体开展建设项目如何进行采购，鲜有出台针对性的规定，其采购行为均可参照以上形式进行。