当前我国工程建设招标投标存在的主要疑难及其对策思考 协会刊物[转贴]

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当前我国工程建设招标投标存在的主要疑难及其对策思考


中国招标投标协会　2015-04-01　　作者：吴述国

摘要：总结分析当前影响我国工程建设招标投标健康发展的五方面主要疑难，即强制招标过度、建筑市场缺乏真正的竞争、评标方法的人为操作空间大、招标人员素质不高、招标监督不够，并结合当前我国工程建设招标投标的实际，尝试剖析了当前我国工程建设招标投标存在主要疑难的根本原因，并探讨了破解疑难的对策和思路。

    自《招标投标法》实施以来，我国招标投标在各个行业工程建设领域得到了迅猛发展。为了不断规范招标投标活动，国家各部门及地方政府相继出台了一系列的招标投标管理制度；为了进一步统一规范招标投标活动，国务院于2012年又颁布了《招标投标法实施条例》。然而，目前我国招标投标行业特别是在国有企业的工程建设领域，仍存在一些问题，主要表现为以下两个方面：

    一是违规较多。据国家审计署统计显示，最近石油、华润电力等11个国企涉及违规招标金额超487亿元，招标投标已成了违法违规案件的高发环节。这类招标看似程序到位、细节完整，实质上是从项目资金中分肥，招标程序变成权力寻租的一块遮羞布。


    二是效果欠佳。招标投标最终目标是通过市场竞争选择具有合格承揽能力且报价较低的中标人并与之签订合同，以确保顺利实现工程建设目标。然而目前我国工程建设领域存在大量工程在招标后的合同实施中，合同约定的各项建设目标难以按期实现，投资不断攀升，招标效果大打折扣。


    结合当前我国工程建设招标投标实际，剖析招标投标中存在的主要疑难及其原因，进而探索解决问题的思路和途径。


    一、当前我国工程建设招标投标存在的主要疑难


    （一）强制招标过度


    根据2000年颁布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》中第二条至第七条的规定，凡属于关系社会公共利益和公众安全的基础设施项目、关系社会公共利益和公众安全的公用事业项目、使用国有资金投资项目、国家融资项目、使用国际组织或者外国政府资金的项目，且单项合同估算价在200万元人民币以上的施工项目、单项合同估算价在100万元人民币以上的重要设备材料等货物、单项合同估算价在50万元人民币以上的服务（含勘察、设计、监理等），均必须进行招标，同时还规定虽然单项合同估算价低于上述规定的限额，但项目总投资额在3000万元人民币以上的，均必须进行招标。这就是我国现行强制招标的范围及限额。由于我国物价年年不断上涨，建设工程规模普遍庞大，无论是单项合同估算价还是项目总投资额很少有低于上述限额的。而且按照上述规定，对于总投资额达到3000万元人民币以上的项目，无论所包含的单项金额有多小都要进行招标，这一点明显不合理，尽管根据《招标投标法实施条例》规定对于采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大的，可以在项目核准时认定不招标，但由于在核准阶段受设计阶段深度的限制，很难将整个工程的所有标段划分清楚，实际上也很难得到主管部门不招标的认定。显然，我国目前强制招标的范围过宽，强制招标过度。


    强制招标过度，导致许多企业以招标率来对招标工作进行考核，误认为招标覆盖率越大越好。现行的强制招标过度要求，不仅难以实行，还花费大量的工作精力、时间和费用，造成社会资源浪费。


    （二）建筑市场缺乏真正的竞争


    招标投标是一种充满市场竞争的交易方式，建筑市场实现真正竞争是进行招标投标的基础。然而，由于我国建筑业发展的特殊历史原因，各行业建筑市场基本以庞大的国有企业为主，缺乏真正有效的竞争。例如我国水电建筑市场，目前市场上有两家实力较强的水电建筑央企，尽管国内许多省均有省级水电建筑企业，但由于长期的历史原因，均没有承揽大中型水电工程的经历，其技术水平和综合实力与两家水电建筑央企相比都相差甚远，往往很少有水电业主敢冒险将大中型水电工程委托给省级水电建筑企业承揽；尽管两家水电建筑央企旗下都有多家水电技术水平高、综合实力强的子公司，但两家水电建筑央企总部都采取高度集权化管理，核心的人财权都统归于总部，实际经营中往往为了保护集团的整体利益，子公司难以在市场上真正独立。按照市场经济规律，两家水电建筑央企在同一市场上联合垄断和相互竞争所付出成本与获利相比，选择联合垄断是必然趋势，真正竞争难以形成。所以，特别是大型水电工程投标中会出现一种普遍现象：投标人基本都是两家水电建筑央企旗下的子公司，几十亿元的工程，各家投标人报价往往会出奇地接近。


    建筑市场缺乏真正的竞争，不仅难以取得良好的招标效果，而且还会带来许多危害：一是投标人将轮流坐庄，招标将流于形式；二是容易导致投标人与招标人之间串通或投标人之间相互串通，进行私下交易；三是中标人的投标竞争压力不强，中标项目完成的好坏都不影响后续其他项目的投标或中标，因而合同履约诚信越来越差；四是投标人不敢依法伸张权利，怕影响得罪招标人而失去今后的市场。


    （三）评标方法的人为操作空间大


    根据我国招标投标法律法规有关规定，法定的评标方法有综合评估法和经评审的最低投标价法。然而，在当前实际工程建设招标评标中，普遍采用的是综合评估法中的综合评分法进行评标。在使用综合评分法中，除报价按招标文件事先规定的计算公式计算确定分值外，其他商务和技术评审因素均由专家打分并经算术平均计算确定分值。


由于专家打分属于主观评价，所以综合评估法（综合评分法）呈现出许多弊病：一是由于该评标方法受人为影响大，所以给权力寻租、人为操控评标留下了巨大空间，必然导致招标投标及评标违法违规现象多,不利于保证真正有实力的投标人获得中标机会；二是在该评标方法中，投标施工组织设计是专家评分的核心内容，然而大量的工程实际情况是中标人的投标施工组织设计评审结果再好，但在工程施工中却并未按其实施，投标评审与工程施工成了“两张皮”，致使对投标施工组织设计的评审成了典型的纸上谈兵。另外，由于投标施工组织设计内容繁多，而评标时间普遍仓促，所以评标专家在评标过程中无法保证逐字逐句地仔细审阅每份投标施工组织设计的全部内容，由此易诱发投标人故意在投标施工组织设计中埋伏笔，中标后再向招标人要求增加额外费用，给招标人造成不必要的损失。


    （四）招标人员素质不高


    为提高招标人员职业素质，我国自2009年已开始推行招标师职业（执业）资格制度，实行招标人员持证上岗，但当前仍有大部分从事招标的人员没有招标师证书，特别是在占我国招标规模比重最大的国有企业里，因长期用人制度的弊端，此种情形较为普遍。


    对于一个合格的招标师而言，不仅要具有招标投标活动组织的基本能力，更要具有招标文件编制审查、招标方案策划及异议处理等专业能力。然而目前现状是许多招标人员只能简单地组织招标投标活动，却缺乏招标文件编制审查能力，往往最多只能简单套用招标文件范本，难以编制出真正适合招标项目特点的高质量招标文件，更缺乏招标方案策划和异议处理能力。


    招标人员素质不高，直接影响着招标效果，主要表现为：一是招标人员对招标投标及相关法律法规理解不透，只知其然而不知其所以然，容易导致招标投标活动组织中出现违法违规现象；二是招标人员缺乏招标文件编制审查、招标方案策划的能力，必将影响整体招标效果，难以实现招标项目的根本要求；三是招标人员缺乏异议处理能力，必将不利于招标投标活动顺利、合法地进行。


    （五）招标投标监督不够


    根据我国《招标投标法实施条例》有关规定，工程建设招标投标既要受到建设行政主管部门的监督，也要受到投标人及其利害相关方的监督。这种行政监督加社会监督的多重监督体系，应该说监督已很严格，但现状却不尽然。在招标行政监督方面，当前我国大量的工程建设招标投标过程中，没有行政主管部门的监督，取而代之的是招标人内部监督，特别是国有企业的工程建设招标投标，普遍都是企业内部的纪委或监察机构进行监督，最多是上级单位派人监督，这种监督实为同体监督，效果大打折扣；在招标社会监督方面，由于我国当前建筑市场缺乏真正的竞争以及招标评标还不够规范，投标人并不能仅靠实力中标，所以许多投标人即使在掌握了招标人人为操纵评标等违法违规行为而损害自身利益的证据时，也往往选择忍气吞声而不敢投诉。所以，当前对招标的社会监督力量还很微弱，致使招标评标违法违规的现象难以遏制，无法取得良好的招标效果。


    二、破解疑难对策的思考


    （一）坚持招标效果为导向，提高招标限额，避免过度招标


    出现强制招标过度的根本原因是我国现行的强制招标范围及限额不合理和对招标作用的无限放大。误认为只有招标才是社会资源优化配置的最好方式，但实际招标效果往往却并不理想；误认为只有招标才是防止工程建设腐败的最有效方式，但实际上大量招标案例却反映出招标已成了权力寻租、腐败的高发环节。


    因此，我国从立法阶段就应当理性看待招标的作用，招标作为市场优化配置资源的一种方式，本身也具有一定局限性，只有在招标项目规模、市场环境等条件适宜的情况下，招标才能真正发挥有效作用，取得良好效果。
建议国家主管部门坚持以招标效果为导向，结合自2000年以来市场物价的上涨幅度以及多年来各行业招标实践情况，合理提高招标限额。


    （二）加快国企改革，打破建筑行业垄断，建立真正竞争的建筑市场


    从我国建筑业实情看，当前建筑市场缺乏真正竞争甚至出现垄断的根本原因是国企建筑市场主体的布局不利于竞争，致使有竞争实力的建筑企业往往因相互之间的关联关系而不能独立竞争，能独立相互竞争的建筑企业往往因实力悬殊相差太远而无法竞争。因此，应当加快国企改革，打破建筑行业垄断，建立真正竞争的建筑市场。


    （三）改进评标方法，消除人为操作空间


    综合评估法（综合评分法）的根本缺陷是本身固有的人为操作空间，为权力寻租、人为操控评标等违法违规行为提供了便利通道。要想根除当前我国工程建设评标违法违规行为，必须改进评标方法，消除人为操作空间。


    为消除评标中人为操作空间，应当研究和推行适宜我国国情的经评审的最低投标价法。例如：取消对报价以外的商务和技术因素由专家进行优劣评审打分的作法，而改为合格制评审，即取消对投标施工组织设计的评审打分，将对投标人特别重要的技术方面要求如投入资源（主要人员及设备）、关键工艺等列入投标人资格条件，并在招标文件中根据招标项目的特点和需要事先给定明确的基本条件，评标中经专家评审投标文件均符合给定基本条件的，即判定该投标人合格，然后以有效且合格的投标人名单中选择最低报价的投标人中标。由于将原来对商务和技术因素的优劣评审改成了合格评审，由此可极大地消除评标中人为操作空间。


    采用上述方法评标时，为防止投标人恶意压低报价，应研究配套采取相应有效的报价风险责任约束倒逼机制，以反制投标人不敢冒险投低于成本的报价，从而促进每个投标人根据自己的管理水平报出自己能够承受且具有竞争力的报价。例如可以在招标文件中补充约定：当选择的中标人报价低于招标项目估算价的一定幅度时，应要求中标人向招标人提交一份差额履约担保，担保金额为中标人报价与招标控制价之间差额的3倍以上，在工程实施中当发生因中标人报价过低而造成工程资金不足时，则将差额担保金用于工程以弥补资金不足。只有这样，才能给真正管理水平高且报价低的投标人创造更多的中标机会，才能有效防范违法违规行为，才能不断促进建筑市场正常有序竞争，激发投标人不断提高管理水平，最终促进建筑市场健康有序发展。


   （四）强力推行持证上岗制度，保证招标人员职业素质


    目前我国工程建设招标人员素质不高的根本原因是招标师持证上岗制度没有真正落实。因此，建议国家主管部门应当强力推行招标师持证上岗制度，定期或不定期地对招标人员进行持证上岗情况检查，确保从事招标的人员具有招标师证书，没有招标师证书的人员不得从事招标工作，从而确保我国招标师职业（执业）资格制度真正得到落实，招标师的合法地位及作用能够真正得到体现，进而有利于加快我国招标事业的健康发展。


    根据当前现状，为保证招标师人员的素质，建议国家主管部门对招标师加大培训力度，特别是在招标方案策划、招标文件编制审查以及异议处理等关键能力培训上，更要重点培训，以提高招标师的综合能力及核心竞争力。


    （五）加强对招标的行政监督，为社会监督创造有利条件


    当前我国对招标活动监督不够的根本原因是招标监督缺位。因此，建议一方面应取消招标人企业内部的同体监督，依法由各地建设行政主管部门负责派人监督，监督人员可考虑由具有一定招标工作经历和经验的招标师担任，评标开始前由建设行政主管部门从当地的招标师数据库中随机抽取确定，这样既可以通过发挥招标师的作用加强招标监督，同时也不会增加建设行政主管部门人员配置压力。另外，建议国家主管部门还应鼓励投标人及其利害相关方加强对招标投标活动的监督、投诉，并为其创造有利条件，解除投标人顾虑，用法律武器维护自身正当权益，从而共同促进我国工程建设领域招标投标事业规范、健康地发展。


参考文献：
[1] 赵曾海. 招投标腐败频出背后[J] .中国经济周刊,2011，（7）：62-64.
[2] 国家发展和改革委员会法规司，国务院法制办公室财金司，监察部执法监察司. 中华人民共和国招标投标法实施条例释义[M] .北京：中国计划出版社，2012.

   
    来源：《招标采购管理》   （作者：吴述国   单位：国电大渡河新能源公司）