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构建公共资源交易监管体系的逻辑、行动框架与操作路径 ——以广西为例 文/黄民锦
摘要:
本文以广西公共资源交易体制改革缺少法律法规支撑，监管主体和主管部门难以明确；缺乏统一的行业管理规范；改革不具效率性，行政效率低、行政成本高；未能实现制度设计的目标；提供的公共资源交易服务质量不高等为研究起点，提出了公共资源交易监管体系的内涵、逻辑关系及监管存在问题背后的法律成因和“脉络”，构建公共资源交易监管体系的行动框架应以厘清政府与市场边界划分和进行功能整合两大核心为突破口，其路径选择——以创新理念为方向、以决策科学合理为支点、以制度要素为基础、以质量与绩效要素为根本、以落实机构人员设施要素为重点、以信息技术为手段、以构建统一的监管体制和模式为平台、以信息公开为基点促进决策科学和合理化、规范化、标准化、实效化、智能和集成化、透明化“六化”建设为改革重点及工作目标，力求在体系建设重点、难点、热点和亮点上有新的突破。
关键词：公共资源交易监管体系 行动框架 路径选择 政务服务 制度设计
中图分类号：F253.2 文献标识码：A 文章编号：2095-6029(2015)02-0025-06
一、公共资源交易监管体系的内涵、逻辑关系及监管存在问题背后的法律成因和“脉络”
截至2014年上半年，广西壮族自治区本级、来宾、贺州、百色、河池、柳州市等已成立公共资源交易监管机构和平台，部分地市正在拟议或筹建之中。目前，已进场交易的有工程建设、政府采购、医疗器械和药品采购、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易五大类。进场项目总数2204个，同比增长124.21%，其中，自治区本级414个，设区的市1790个；交易金额209.09亿元，同比增长141.98%。但我区进场交易规模远低于安徽省和宁夏回族自治区。安徽省仅2014年第一季度就进场交易10146个，交易金额762.1亿元；宁夏2014年1～5月进场交易3723个，交易金额263亿元。
从管理体制来看，自治区设立了正厅级的招标投标管理局，下设政府采购中心及公共资源交易中心两个事业单位，部分地市也比照自治区的模式设立类似管理机构。
随着广西公共资源交易体制改革的不断深入，加之公共资源交易管理的多重特性和模糊定位，目前日渐形成的监管模式、机制和管理方式已凸现出新的矛盾和问题，主要表现在以下几个方面：
（一）缺少法律法规作为监管的依据，监管主体和主管部门难以明确
已进场交易的项目，涉及到发改委、交通运输、住建、财政、国土、卫计委、国资委等十几个行业主管部门，适用的法律包括《招标投标法》、《政府采购法》、《土地法》等若干部法律及相关配套的数十个行政法规、规章。以政府行政手段强行设立的公共资源交易监管机构及平台，其职能定位游离于法律的边缘，既不能承担法定的监管职能，又不得不越位履行相应的职责，即使以协助法定部门履行监管职责为名义，也难免有违法之嫌，这一问题在政府采购领域尤为突出。以招标投标管理局为主推动公共资源交易监管体系（以下简称体系）的构建遭遇到法律和现实的障碍，阻力重重、进程缓慢，从最初酝酿至今已超过五年，事实证明其难以堪当“一统天下”的大任。因缺少法律依据，公共资源交易监管机构的监管徒有虚名而无实责，无法履行统一监管的职责，也不能承担统一交易的职责。导致了监管主体似有非有的状况，有利益时，就有主管部门或监管主体挺身而出；而一旦出现争议，或者有疑难杂症需要诊断或处理时，就有可能出现无人执法、无人监管的现象。
（二）缺乏统一的行业管理规范
由于公共资源涉及领域广、部门多，适用法律法规不少，管理范围广泛，管理环节多，委托链条长，加之没有上位法为依据，全国没有统一的监管体系和机构，因而全国及我区尚未形成统一的行业标准。
（三）改革不具效率性，行政效率低、行政成本高
广西公共资源交易监管机构除依法设立的行业主管部门外，还有自治区及部分地级招标投标管理机构和公共资源交易平台以及管理服务对象和业务性质相似的政务服务管理机构。这样，导致机构设置重叠，人员重复配备，从而造成行政资源配置严重浪费，行政成本高，而且程序繁杂、手续多，管理对象或服务对象既要同行业主管部门打交道，也要和公共资源交易监管机构和平台沟通协调，导致行政效率低下。仅自治区本级财政就需要筹措经费逾千万元来建设信息管理系统，如在全区全面推广这一模式，费用将达数十亿元。
（四）未能实现制度设计的目标，提供的公共资源交易服务质量不高
由于仍有极少数交易平台收取高昂的进场费，在开展群众路线实践教育活动中，中介代理机构对此反映强烈。有的政府采购供应商多次到自治区财政和法制部门反映招标投标管理局无法履行监管职责，要求自治区人民政府下文予以撤销。还有个别政府采购供应商以招标投标管理局履行非法定监管职责为由，向自治区财政厅申请行政复议。已进入交易的项目，除工程类因潜规则作用极少有投诉之外，没有数据表明，反映监管工作质量和标准指标之一的质疑投诉案件有明显下降。“一些招投标的项目虽然进了公共资源交易统一平台，但也有很多不完善、不规范、不方便的地方，评标过程中仍存在腐败现象，也给一些投机钻营的人留下‘空子’。如某个系统在一些招标投标工作中，存在围标、串标现象，监督不到位，致使一些地方出了问题，害了一批干部。”（摘自自治区党委常委、自治区常务副主席黄道伟在2014年全区政务服务工作电视电话会议上的讲话）。
弄清现状、存在的问题及约束条件是构建体系的基础，了解其运行规律、逻辑关系与脉络是根本，明确构建的目标、方向、路径是手段，这三者在总体上有发展的历史轨迹、时序的先后和各个领域上的分割，但又相互联系，具有交融性。在体系建设实践进程中，要处理好上述三者之间的关系，达到三者之间相互促进、相互推动、交融共生和良性互动。
当前的体系建设存在认识上的误区：一是认为监管力量分散，亟需整合；二是监管力量不足，需要另行构建监督体系，增加监管人员。上述认识偏差主要源于混淆了体系构建中的两个问题：一是行政架构问题。现有的监管体系随着市场经济的发育完善而出现“结构失效”现象，在一定程度上导致了管理失灵。即片面地认为现有法定监管部门监管能力不强，提供服务的能力不足，陷入了“技术边缘化困境”，体现为“机构失灵”，这就必须以建立新的机构，增加人员配备来解决。二是寻找解决问题的最大意义在于寻找到推动公共资源交易体制全面彻底改革的“抓手”和“切入点”，寻找到最终能打破不利于市场主体发育之动力。突破一个制度“口子”或通过改革一两个关键点的制度设计，推动该制度的变化能传导到其他制度的变化，从而形成结构型的传递倒逼机制和自我强化动力。如以推动行政审批制度改革，清理行政审批事项为抓手，以政务服务管理平台为载体，推动公共资源交易监管体系的建成。
我们剖析公共资源交易监管存在问题的逻辑关系、形成机理，目的在于寻找真正能启动全局改革的内在动力和“张力”，构筑行动框架，以保持体系内在要素的逻辑自治性、价值一体性和实施的有效性。一是根据以上对公共资源监管产生问题及矛盾脉络的分析，由于管理体系繁杂、管理主体众多、环节长、法律规制不完善，管理结构问题因果循环和错综复杂的关系，以及因管理结构问题产生的原因是渐进转轨改革中政府与市场边界的不清，而且两者又有一定的独立性、交叉性。因此，试图在现有的行政架构系列之外，设立另一个管理体系来解决错综复杂的公共资源交易服务存在的问题及其背后的制度问题，恐怕是不现实的，也难以收到预期效果。二是寻求另一个独立体系，即不同于已寻找到的解决核心问题的手段和关键性环节。提供优质公共资源服务产品的核心问题是转变政府职能和简政放权，而非增设一套管理机构，增加一个“管家婆”。三是公共资源交易监管部门定位不准，职责不清，随意混搭，相互搅扰。主要源于法律体系交叉、冲突，亟待协调和现有公共资源交易治理体系既有权力结构失衡、职能分散、多头治理、政出多门等问题，也有权力部门化、部门利益化的倾向，信息公开程度不够、监督不力等问题。
从政务服务管理架构来讲，2013年，全区建立县级以上政务中心129个，80%的乡镇（街道）和30%的村（社区）建立了政务中心，政务服务、政务公开和政府信息公开应用平台覆盖了1129个乡镇（街道）和11976个村（社区），覆盖率分别达91.8%和74.8%，构建了自治区、市、县、乡镇和村五级电子联网的政务网络。广西各级政务中心共受理行政审批和服务事项882件，比2012年增加240万件，办结8803件，比2012年增长73%，群众满意率达99.9%。可见政务服务管理系统无论是从管理体系、机构健全程度，还是服务效果和质量上都远远优于新组建的招标投标管理机构。
二、构建公共资源交易监管体系的行动框架
目前，公共资源交易存在的核心问题是政府不恰当的行政管制，权力过分集中。主要表现为行政监管部门和所属行业交易市场管办不分、同体监督，从而引发政府职能错位、监管失位的问题。要以中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）为指针，依托现有政务服务平台和管理架构，整合工程建设项目招标投标、土地使用权、矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台，积极构建“政府主导、多方协调及公众参与”的体系和平台，因其管理的规范性、利益的超脱性，可收到事半功倍之效。
基于以上认识，构建体系的关键是要清晰改革的价值取向，以明确功能定位和进行功能整合两大核心问题为“突破口”，以推动“六化”为建设要素。
（一）以厘清政府与市场边界划分和进行功能整合两大核心为突破口
我国已进入价值更替、秩序重构和文明再生的社会转型时期，社会转型越是急速，越需要政府在处理公共事务、协调公共利益时慎用权力、善用权力，在政府力量、市场力量和社会组织力量中寻求利益公约数，寻求公共事务科学合理的解决路径。
监管职能是公共资源交易监管活动的逻辑起点，其定位科学与否，是决定其是否具有权威性和生命力的关键所在。政府监管理论认为，市场监管体制架构与功能，从根本上取决于价值导向。价值导向表现为价值追求和价值准则，价值导向一旦确立，便形成了市场监管内容、手段、主体等核心内容的排列次序，也便构成了对市场监管价值选择的空间，即回答了监管什么，如何监管，谁来监管等基本问题。
就价值导向而言，“放”优先于“管”。这是因为没有任何力量在公共资源配置中的作用比市场更为广泛、更有效率、更可持续；就监管内容而言，“管行为”优于“管资格”。公共资源监管对象、市场主体与行为都是监管的核心内容，但不能将监管的重心无限制地前移，否则将提高市场主体的进入成本，这必然会降低市场机制的运行效率；就监管方式而言，“自律优先于他律”。依靠市场的自律监管优于依靠行政和法律的他律监管，这是因为自律监管具有高效灵活、专业化和信息化的优势，他律具有先天的行政化、短期化倾向，有时候并不如人们想象中那样可以弥补自律监管的不足。当然，公共资源交易市场监管的有效性最终取决于自律监管与他律监管所处的位置以及两者的结合及发挥程度；就监管主体而言，“共治优先于管制”。公共资源交易中心提供的服务类型众多，产品多样化，政府不能也无力“包办和代替”，市场主体多元化、市场行为的复杂性决定了政府监管效果不佳，成本居高不下。多元化的监管可提高监管效率，减少行政成本，克服行政权力治标不治本的顽疾。
党的十八大报告提出“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开和政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效和人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。体系建设要适应行政理念的变革与整合，协调与创新的价值导向，顺应我国深化改革开放和不断走向国际化的时代要求，努力实现由全能行政向有限行政、管理行政向服务行政、封闭行政向透明行政理念的转变；要明确以提供优质服务作为公共资源交易平台的职能内涵及职责定位，明确公共资源交易平台不以盈利为目的，坚持政府主导、管办分离、管办脱钩、政事分开、集中交易、规范运行、部门监管和服务政务监察的运作模式；将公共资源交易由管理审批型向服务型转变，把服务的理念、手段、方式和模式根植于平台之中，为建设有限政府、效能政府、法治政府、透明政府和责任政府提供坚实的基础和支撑平台。
（二）运用哲学的思维方式和方法论来指导
“划界”方法论是指对人的思想观念和社会生活中不同领域的“界限”进行自觉区分，通过澄清事物的界限，揭示不同领域事物所遵循的差异性的游戏规则。“越界”是对存在于人的思想观念与社会生活中的束缚人自由发展的刻板教条、僵死观念和抽象力量的解构、克服与超越，推动观念变革，进行思想启蒙，促进思想解放。应用于体系建设就是以系统化的思维、战略性的选择、科学的理论和绩效管理的方法来指导，界定政府与市场边界，做到“法无规定不可为，法无禁止即可为”，使各监管主体相互间在权力、责任、利益机制上相互统一协调；使权力有相应的责任约束；使责任有相应的利益刺激。实现从行政权力的有效配置向公共资源交易服务的有效供给；从单一管理中心的管理控制走向网络化的协同共治；从依法行政、科学行政的统一走向依法行政、科学行政、效能行政的统一，不断地提高公共资源交易监管能力，最大限度地发挥市场主体的创造力、活力。
三、路径选择——以“六化”为改革重点及工作目标，力求在体系建设重点、难点、热点和亮点上有新的突破
构建体系的目标是促进政府职能转变，优化公共资源交易市场配置机制。工作重点在于整合现有资源交易项目等各种交易要素，从而实现交易的统一集成，真正做到交易行为规范，交易平台、管理主体“责、权、利”统一，防止移交衔接过程中的“缺位”、管理“真空”现象。公共资源交易平台工作的搭建难点是对权力的规范和制约，虽然交易环节仅仅是公共资源交易体系中的一环，但却是最为核心和关键的环节，公共资源交易平台构建的热点在于招投标领域。它涉及《政府采购法》及《招标投标法》两大法律体系的调整，以及较多的行政主管部门。其采购的货物、工程、服务尤其是药品、土地出让和矿山资源交易都关乎国计民生，因而整合的难度较大，要求对其进行规范的呼声很高。要避免目前一些地区在组建公共资源交易平台中将不同部门管理的交易简单移植的做法，而应将职能整合、服务理念的提升作为统一公共资源工作的重点和出发点。
（一）以创新理念为方向，以决策科学合理为支点,促进决策科学和合理化建设
管理理念直接影响着监管的方式和成效，构建体系是经济体制改革的核心和战略支撑点，制度改革的设计者必须要有全局视野和大局观念，突破部门利益的“雷区”，善于运用法律、经济手段和民主手段来管理市场交易行为，改变命令型、限制型和控制型的管理方式，突破传统思维、观念的束缚和体制性障碍，充分发挥市场在公共资源配置上的决定性作用，释放市场活力，加快形成统一、开放、竞争、有序和规范的公共资源市场体系，推动公共资源交易监管更加规范、有效。
要研究设计出适合国情区情、具有良好理念的制度体系和框架：一是“为民政府”理念。优化公共资源配置，必须按照以人为本，执政为民的要求，以全心全意为人民服务为根本宗旨，变“管字当头”为“服务为先”，在服务中实施管理，在管理中体现服务，实现服务与管理的有机统一，解决好“服务”挂在嘴上，“管理”操在手中的问题，以及公共资源交易中心存在的“门难进、脸难看、事难办”和“行政不作为、慢作为、乱作为”的现象。二是“有限政府”理念。改变以往大包大揽的思维和做法，把市场和社会能办的事交给市场和社会，集中精力管好政府该管的事。三是“廉洁政府”理念。通过健全体制机制，合理配置职能和权力，强化权力制约机制和倒逼机制，引导从业人员正确行使权力，加大对“吃拿卡要”的治理力度。
公共资源交易行为规则的制定过程要透明化，确保其科学性和程序正义性。在制度设计之初，决策之前要面向社会公布包括进展情况在内的决策相关信息，以政府购买等形式引入智力资源，进行科学化论证、调研。对一些重大而敏感的问题，还要通过召开咨询会、论证会、举办征文比赛等不同形式，保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权，让公众了解并理解制度设计的背景、意义、目的和政策内涵，形成思想认同的坚实基础，以消除信息不对称造成的误解、质疑、抵触，化解阻力，实现政策效果最优化。让公众由被动的政策遵守者、执行者变成知情者、参与者、认同者、遵从者、甚至是推动者。
（二）以制度要素为基础，促进规范化建设
制度设计是否科学，针对性、可操作性是否强，对执行过程是否顺利，执行目标能否实现有着关键作用。良好的制度安排能产生强激励作用，而较差的制度安排将对社会交易活动产生负外部性。因而，只有形成制度合力效应，才能收到良好的改革成效，才能促进公共资源监管机构建设的可持续发展。公共资源交易由于其非排他性、非竞争性与排他性和竞争性并存，更需要健全制度安排和充分发挥制度供给效应。在促进政府职能运行的规范有序和促进市场主体活力效率之间找到平衡点，既避免权力过分集中而失去控制，又保障权力正当行使，防止束手束脚，裹足不前。
体系的构建亮点在于体制、机制创新。要不断推动公共资源体制的组织领导、理论研究、考核评价、成果转化与传播等方面的机制与制度创新。要以机制体制、方式方法的创新为主体，以全面履行公共资源交易平台职能为载体，大胆创新公共资源交易平台建设的思路、做法和工作机制，丰富公共资源交易行为的实现形式，实现可持续性改进，并形成体制、机制和制度方面的架构性安排。既要制定带有普遍性的制度体系，又要制定操作细则；既要制定实体性制度，又要制定程序性制度。
制度设计应强化受托责任。在分散交易的体制原则下，各中介机构因受托责任的缺失，导致公共资源交易主体、市场发生不诚信行为，中介机构实际上起着协同作假，甚至主导作假的作用。监管部门和主管部门要加大对公共资源交易平台从业人员违反受托义务的处罚力度，严厉惩治不履行受托责任的人员，以增加其违反成本。应在总结实践经验的基础上，以制定政府规章来规范上述失责行为。政府行政规章要做到：一是突出问题导向。针对公共资源监管存在的突出问题，深入研究其成因，做到有的放矢，提出管用、适用的对策措施；二是突出可操作性。公共资源交易规制要严谨、周延，规定要细、有刚性，应明确该怎么管、如何做和哪些不能做，并明确监管主体及其责任。
（三）以质量、绩效要素为根本，促进标准化建设
标准化建设的目标是“书同文，车同轨”的规范化服务。公共资源要素的整合，要实现形式和实质上的统一，要在对交易事项的研究、分析、对比，寻求差异点、共同点的基础上，把不同交易事项中带有规律性、普遍性的操作流程抽象化、程序化、标准化。加强技术和业务的对接沟通，逐个项目、逐个环节制定基础性规范标准、操作办理规范标准、审核审批规范标准，实现统一受理、审查、审批和办理。努力实现机构管理、服务技术、考核等交易要素的标准化，做到工作有标准、标准有程序、程序有监督和监督有公开的规范化操作，简约化审批，智能化服务，以实现“服务质量标准化、服务方式规范化、服务集成化和过程程序化”目标。
建立闭合、高效、科学的绩效评价体系，形成“任务制定——过程管理——多元评价——综合反映——督促整改——绩效提升”的绩效管理工作流程。以准确判断其提供公共服务的水平，不断修正公共服务供给。对公共资源交易提供的场所、服务设施、人员组成、人员素质、服务礼仪、部门和项目进驻、各行政监管部门对窗口授权，政务公开、服务监督、考核以及考核结果的运用要实行全程规范，以减少审核审批、监管不一致带来的时间、人力、财力和物力的损失。
（四）以信息技术为手段，以构建统一的监管体制和模式为平台，促进智能和集成化建设
搭建公共资源交易平台的目标和落脚点在于提高办事效率，提高服务效能，提高公众的认同度和满意度。目前，社会公众对公共资源领域交易环节多，办事人员工作拖拉，服务意识差，工作效率低，采购的货物和服务质次价高的现象反映较为强烈。因此，必须以提高工作服务效率为核心目标，充分利用信息网络技术，统一建设公共资源交易业务操作平台、业务数据交换汇总平台和与各行政监管部门联网平台，实施交易平台的事前、事中、事后实时在线监管，实现业务办理从“面对面”到“键对键”的跨越。从而实现对交易项目审核审批、交易过程、交易结果、投诉处理等交易全过程的智能型管理，以科技手段堵塞制度漏洞、监控权力运行。
现代治理体系的一个主要特点就是治理的衔接性要好，要以政府行政资源“集成”为主导；以为交易各方提供便捷、高效的无缝隙服务为目标；以交易平台为物理载体；以政务服务中心工作人员为中心；以信息管理系统为依据；将不同部门、行业、交易项目集中在一起，整合现有的各种服务资源，将交易服务、电子资料档案前移，实现集成服务、集成绩效、集成监管和集成档案，实施组织管理集成、行政事务集成和信息资源集成，从而实现不同交易主体、管理主体服务平台的连接与融合，以有效解决“你进我不进，下进上不进”的问题。形成上下联动、层次清晰、覆盖城乡的公共资源交易系统集成。
（五）以落实机构人员设施要素为重点，促进实效化建设
1.明确构建的原则。必须遵循职能分离、职责分明的原则，要着眼于以市场机制来推动机制转化动力的自动生成，沿着改革实践运行轨迹揭示的方向，及时修正改革方案中的政策措施、改革力度和速度，以公共资源交易内在逻辑、运行规律去推动改革。
2.加强统筹协调，明确责任分工，确保权责一致。建立与法定监管部门、纪检监察、审计部门信息交流平台，定期研判监管进展形势。当构建体系改革一旦全面持续铺开后，要有啃“硬骨头”的精神，各相关行政监管部门不能只关注于权力失去了多少，制造跨部门间的运行障碍，而应主动对接，提前谋划，提前服务，相互协同，服务于统一和规范公共资源交易这个全局工作。
3.制定改革的总体方案。改革必须有路线图、时间表，并明确各个时点要求。由于此项改革涉及众多利益主体的调整，要“敢谋善断”，决策机构对相关部门应施以一定的压力，不允许其为部门利益而讨价还价，无时限地“协调、磋商”。
4.打牢工作基础。要着眼于研究和健全政务服务体系及公共资源交易一体化建设方案及配套措施。将体系工作放到推动社会管理创新，政务服务工作全局中去谋划和布局，切实增强工作的整体性、系统性和协调性，为体系的构建奠定坚实的思想基础、组织基础和物质基础。进一步推进公共资源管理平台由省级向设区的市、县、乡联动，结合健全行政审批服务体系，通过抓基层，打基础，以促进监督管理更加积极主动，服务更加到位。
（六）以信息公开为基点，促进透明化建设
一是扩大信息公开的力度和范围，确保政务信息全面实时公开，畅通群众监督渠道。公共资源交易平台应尽可能减少审核、审批事项，简化操作环节，并实行透明化管理，将相关政策规定、办事程序时限、收费标准、执业准则、办理标准、办事结果等公之于众。二是把群众满意不满意，高兴不高兴作为工作的最高标准。只有公众广泛参与和积极监督，公共资源交易监管才能顺利实施并取得实效。要以更开放的心态和更务实的态度收集民情、理解民意、尊重民声，了解并掌握群众的意见和建议，对不足之处采取切实措施加以改进，使服务更加全面，管理更加规范。
四、结语
综上所述，在公共资源交易体制改革中必须要做到：厘清公共资源交易监管体系的内涵、逻辑关系及监管存在问题背后的法律成因和“脉络”；其行动框架应以厘清政府与市场边界划分和进行功能整合两大核心为突破口；其路径选择要以“六化”（即决策科学和合理化、规范化、标准化、实效化、智能和集成化、透明化等）为改革重点及工作目标。这样，才能在体系建设的重点、难点、热点和亮点上有新的突破，也才能解决其之前存在的缺少法律法规支撑，监管主体和主管部门难以明确；缺乏统一的行业管理规范；改革不具效率性，行政效率低、行政成本高；未能实现制度设计的目标；提供的公共资源交易服务质量不高等问题。
转自《招标与投标》杂志2015年第2期，总第19期。 | 
发表于 2015-2-5 14:14:14
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