《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》的亮点和不足（原

johnie1980gz

   《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》的亮点和不足（原创）   


    2014年6月3日，由国家发改委会同财政部、国土资源部等部门起草的《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）面向社会公开征求意见，征求意见稿的亮点和不足都比较突出。


   一、 征求意见稿的亮点
   
    征求意见稿强调了整合建立统一规范的公共资源交易平台的重要性，提出指导思想、基本原则和总体目标，指出重点任务，明确组织实施，最后列出重点任务部门分工表，这对于整合建立统一规范的公共资源交易平台工作将起到统一思想、统一目标、统一部署的重要作用，主要亮点如下：


    （一） 问题分析到位
   
    征求意见稿对公共资源各类交易市场和平台目前存在的问题总结得相当到位，可谓一针见血。征求意见稿的方案也主要是围绕如何解决存在问题来展开。


    （二） 统一明确平台性质功能
   
    明确公共资源交易平台由政府推动建立，坚持公共服务职能定位，是一个综合服务系统和服务平台。统一平台性质功能，是整合建立统一规范平台的重要基础。只要统一平台的性质功能，方能解决目前各地公共资源交易平台模式多样、性质各异的乱象。


    （三） 以整合共享资源为重点，整合信息、专家和场地资源。


     1、  推进信息公开共享，研究制定全国统一的信息共享标准体系，有助于解决公共资源交易乱象之信息垄断、信息不对称。


     2、  各省市组建本地区综合评标专家库，逐步实现全国评标专家资源共享。目前，发改委、财政部门、住房城乡建设等部门均有自己的专家库，专家库的分块导致资源不能很好地整合和共享，亟待统一专家库的组建、共享和维护制度。


     3、  充分利用现有政务服务中心和各类交易场所。市场主体建设的交易场所，符合条件的可以纳入公共资源交易平台的交易场所目录。这既有利于解决公共资源交易平台场所的不足，可以充分利用和整合现有资源，又体现了公共资源交易逐步从有形市场到电子化无形交易的趋势。


    4、  鼓励整合建立跨省市辖区的区域性公共资源交易平台，有利于进一步整合统一规范的公共资源交易平台。


   （四） 以统一制度规则为重点


    1、提出五个统一，包括统一全国公共资源交易目录，统一四类项目的交易规则和流程，统一信息系统标准化体系，统一专家分类标准和专家资源共享机制，统一公共资源交易平台服务标准。上述统一也是整合建立统一规范平台的重要基础，体现的是“统一”和“标准化”，有利于解决目前各地交易市场因规则和流程不统一造成的种种乱象。


     2、规范平台服务行为，明确提出公共资源交易平台禁止从事的事项和收费原则，有助于解决一些地方违规设置审批或备案，违规干预市场主体行为和乱收费问题，纠正其直接从事代理等中介义务的行为，解决监管越位和错位等问题。


   （五） 以完善监管体制为重点


    提出改革和完善平台管理体制，推进公共资源交易管理职能和监督职能相分离。提出各地可以结合实际，探索推进公共资源交易综合监督执法。这是征求意见稿最大的亮点，体现了解决行业分割和同体监督问题的思路。


    （六） 适度向市场放开


    鼓励政府通过购买服务等方式，引导市场主体参与平台建设运营，这是开始向市场适度开放的迹象，有望更好地发挥市场作用。


    （七） 推进行业自律，加强平台考核评价


    提到行业自律组织的职能，提出要加强对公共资源交易平台的考核评价。


    二、 征求意见稿的不足


    征求意见稿在部分问题上未提出明确的指导意见和解决方向，不利于相关工作的推进，建议修改。


    （一） 未从根本上解决行业分割和同体监督问题


    1、征求意见稿是行业分割和同体监督的延续


    征求意见稿指出：“行业分割仍然存在，同体监督问题突出”。而征求意见稿又提到：“发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、水利、商务等部门要按照规定职责分工，加强对招标投标活动的监督。财政部门要依法履行对政府采购活动的监督管理职责，国土资源行政主管部门负责对土地使用权和矿业权出让活动依法进行监管，国有资产监督管理机构要加强对企业国有资产产权交易的监督管理。”这种监管体制机制本身就是行业分割，而且未从根本上解决同体监督的问题，例如：政府采购方式包括招标投标，而招标投标又是财政部门以外的多个部门共同监督，从而造成行业分割和多头监督；公共资源交易平台的前身通常包括工程建设招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，这些平台分别是住房城乡建设、国土资源行政主管部门、国有资产监督管理机构和财政部门主导或推动建立，行政监督或主管部门与相应的交易平台存在隶属关系，如不明确行政监督或主管部门与交易平台相分离，同体监督问题仍将存在。


    当然，其深层次的原因在于：各部门的监管职责是法律授予，而我国不仅《招标投标法》和《政府采购法》并存，涉及公共资源交易的法规、部门解释、地方规定实在太多太杂。两法合并的呼声已久，但最需要的是进一步统一的《公共资源交易法》。


    2、制定统一交易规则和流程的部门分工是行业分割的延续


    征求意见稿提到：“统一工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等领域交易规则和流程”，而在征求意见稿的重点任务部门分工表中，由国家发展改革委会同工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部、国家铁路局、民航局制定发布统一的工程建设项目招投标交易规则和流程，由国土资源部制定发布统一的土地使用权和矿业权出让规则和流程，由国资委制定发布统一的国有产权交易规则和流程，由财政部制定发布统一的政府采购规则和流程。”


    这种分工明显是延续了行业分割，必然造成规则和流程出现新的不统一。以招标为例，工程建设项目、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易和政府采购都可能采用招投标的交易方式，而上述项目的交易规则和流程却是由不同的部门分头制定，容易造成不同部门制定的招投标交易规则和流程各异，从而难以形成真正的统一。


   （二） 监管体制机制的改革力度亟待加强


    征求意见稿提出“以完善监管体制为重点”，但是仅仅提出“按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，改革和完善平台管理体制，推进公共资源交易管理职能和监督职能相分离”，“各地可以结合实际，探索推进公共资源交易综合监督执法”。
    由此看来，监督体制机制改革的力度略显不足，监督体制机制改革的创新方向不够明确。首先，“决策权、执行权、监督权”的定义不清晰，也难以解释管理职能和监督职能相分离。其次，公共资源交易的管理职能和监督职能如何划分、如何相分离，征求意见稿没有作必要的解释和给出必要的意见。再次，“公共资源交易管理职能和监督职能相分离”和“推进公共资源交易综合监督执法”没有明确作为统一的改革要求。


    这样一来，各地对于公共资源交易监管机制体制的改革要求可能理解各异，容易因缺乏统一指导，造成各地公共资源交易监管模式多样、性质各异，恐怕会出现新的一系列突出问题。


   （三） 征求意见稿与《电子招标投标办法》存在脱节


    征求意见稿指出：“统一规范的公共资源交易平台是由政府推动建立，坚持公共服务职能定位……为市场主体、社会公众、行政监督部门提供公共资源交易保障、信息服务和监督支撑的服务平台，并应满足以下功能：一是全流程电子化交易服务功能。二是信息资源集中共享服务功能。三是行政监督支撑服务功能。四是专家资源服务功能。五是必要场所设施服务功能。”以上五项功能，第一项是交易平台的功能，第二至第五项是公共服务平台的功能。
而《电子招标投标办法》规定：“电子招标投标系统根据功能的不同，分为交易平台、公共服务平台和行政监督平台。依法设立的招标投标交易场所、招标人、招标代理机构以及其他依法设立的法人组织可以按行业、专业类别，建设和运营电子招标投标交易平台。国家鼓励电子招标投标交易平台平等竞争。”


    由此可见，征求意见稿未理顺公共资源交易平台、交易平台、公共服务平台的关系，混淆了交易平台和公共服务平台的功能，或者“全流程电子化交易服务功能”的表述容易被误解成交易平台的功能。征求意见稿既然明确了公共资源交易平台是由政府推动建立，坚持公共服务职能定位，那就意味着对应《电子招标投标办法》的规定，公共资源交易平台必然是公共服务平台而不是交易平台，公共资源交易平台不应该包括交易功能，而且公共资源交易平台应与交易平台分离运行。
    另外，征求意见稿指出：各省市人民政府应通过整合连接各分类、分专业电子化交易信息服务系统，建立本地区统一的电子化交易信息服务系统。征求意见稿未明确电子化交易信息服务系统的定义，未理顺与《电子招标投标办法》的交易平台和公共服务平台的关系。


   （四） 未明确公共资源交易平台和专业平台的关系


    部分地区涉及公共资源的交易平台发展较早，包括工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购、药品交易、知识产权、碳排放权等专业交易平台，这些交易平台主要的特点是：发展较早，规模较大；交易内容既有公共资源也有非公共资源；交易平台的性质既有事业单位也有企业。


    征求意见稿指出整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，但未明确其他公共资源交易是否纳入整合范围，存在以下问题需要考虑：


    1、  从征求意见稿来看，公共资源交易平台似应属于事业单位。而国有产权交易平台往往是国资委主导或推动建立的企业，整合过程应考虑单位性质问题。


    2、  政府采购方面，大部分地方的集中采购机构严格来说不是交易平台，而是采购代理机构和采购交易场所，亟待整合的政府采购平台如果是指集中采购机构，需明确该机构在整合作为公共资源交易平台的一部分之后将不得从事采购（招标）代理等中介服务。


    3、  涉及公共资源的专业交易平台未明确是列入整合范围还是通过连接和交换信息纳入统一的公共资源交易平台体系，且未明确公共资源交易平台和专业交易平台之间的关系。


    （五） 未明确省级和省会城市合并或分别建设平台
   
    征求意见稿指出：设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，整合建立本地区统一规范的公共资源交易平台，但未明确省级和省会城市是合并还是分别建设公共资源交易平台，或者由各地结合实际决定。


    （六） 未明确组建综合评标专家库的牵头部门
   
    征求意见稿指出：各省级人民政府应当……组建本地区综合评标专家库，但未明确牵头部门。在目前发展改革委、住房城乡建设、财政等部门均可能有专家库的情况下，未明确组建综合评标专家库的牵头部门，将可能造成责任不清。


   （七） 未明确成立行业自律组织的牵头单位


    征求意见稿指出推进行业自律和社会监督，但未明确成立行业自律组织的牵头单位，且未明确考核评价公共资源交易平台的主体。


    三、 修改建议


   （一） 明确解决行业分割和同体监督的改革方向


    1、建议在征求意见稿中明确提出：应按交易服务、管理和监督相分离的原则，有序推进公共资源交易体制改革，逐步解决行业分割和同体监督的问题：


    第一步，整合建立统一规范的公共资源交易平台，各部门按照规定职责分工，加强对招标投标活动的监督。


    第二步，各省市政府设立专门机构，负责公共资源交易平台建设、运营的协调和日常管理，实现公共资源交易管理职能和监督职能相分离。


    第三步，成立公共资源综合监督执法部门，指导协调和监督公共资源交易工作，着力解决政出多门、权责交叉、同体监督等问题。
   
    各省市可根据实际情况分步实施，鼓励公共资源交易市场发展较成熟的省市从第二步开始实施或直接实施第三步。


     2、调整制定统一交易规则和流程的部门分工


    首先，交易规则和流程建议由按公共资源类型划分改为按交易方式划分：


   （1） 招投标（包括工程建设和政府采购等）
   （2） 政府采购（招投标除外）
   （3） 拍卖
   （4） 挂牌
   （5） 其他交易方式。
   
    然后，由国家发改委会同有关部门共同制定发布上述公共资源交易方式统一的交易规则和流程。


    （二）     理顺公共资源交易平台和交易平台及公共服务平台的关系


    建议明确省级公共资源交易平台建立本地区统一的公共服务平台，并与交易平台分离运行，省级公共资源交易平台（公共服务平台）不承担交易平台的功能。


    （三）     明确公共资源交易平台和专业平台的关系
   
     建议明确：整合建立统一规范的公共资源交易平台，至少应整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，各省市应根据本地区公共资源交易市场化情况，逐步将其他公共资源交易平台纳入整合规范范围。


    （四）     鼓励省级和省会城市合并建设公共资源交易平台
   
     鼓励各省合并建设省级和省会城市的公共资源交易平台，已有省级或省会城市公共资源交易平台两者之一的，不再分别建设；既有省级也有省会城市公共资源交易平台的，鼓励进行合并。


    （五）     明确组建综合评标专家库的牵头部门
   
    建议明确：由各省市的省级发展改革部门或各省市人民政府指定的部门牵头负责组建综合评标专家库。


    （六）     明确成立行业自律组织的牵头单位
   
    建议明确：公共资源交易的行业自律组织由省级公共资源交易平台牵头组建。在设立公共资源交易管理机构或综合监督执法部门之前，各省市人民政府可委托行业自律组织负责对公共资源交易平台的考核评价。

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安徽省淮北市招投标管理局局长邓泽川接受调查——案件查处——中央纪委监察部网站
http://www.ccdi.gov.cn/ajcc/201406/t20140606_23878.html

johnie1980gz

bob1511:恩啊，那您的三权独立分离的思路是不是，各行业的行政部门保留，对招标的具体进行指导、监管，交易平台主要负责保证具体的交易顺利进行，统一的监督部门，是对平台内的各方交易主体进行监督？ (2014-06-12 16:52) 

基本上就是您这种理解。

johnie1980gz

clggzy:都是高人，很有见解，不过具体政策制定中肯定会遇到这样那样的问题和干扰，最主要的还是来自于法律层面，个人感觉国家也不好开这个头，如果抛开现有法律制定政策的话，有可能会引起比较严重的问题！ (2014-06-12 16:31) 

是的，改革工作，法制先行。如果没有《公共资源交易法》或类似法规文件的出台，公共资源交易体制改革注定举步维艰。

johnie1980gz

hkqfgj:这个稿子我也提交了自己的一些意见建议，但没收到回复。

提了五条，楼主说的比较全了，基本上和我提的差不多，比我更全面一些，我提的更微观一些，没有楼主这么高的高度。

在监管方面我认为如果不能成立专门的执法机构，可以由发改委牵头制定公共资源管理平台的监督管理办法，明 .. (2014-06-12 16:08) 

1、整合方案的征求意见稿没有明确公共资源交易平台的隶属关系，如果隶属某个部门，可能造成新的管办不分和同体监督；如果隶属当地人民政府，管理方面可能比较宏观；如果成立新的监管部门（类似一些地方的招标投标监管局），目前只能允许地方根据实际探索实践，全国统一目前是完全不可能的。
2、职能交叉的还有住房城乡建设部门和财政部门，严格来说还有住房城乡建设和国土资源行政主管部门等。职能交叉的原因已经是老生常谈了。
3、发改部门确实应当发挥指导和协调的作用，但您可能有点低估指导和协调的难度了。

clggzy

这个所谓的统一监督部门不知道是干什么的

bob1511

johnie1980gz:    谢谢您的肯定。
    对于招标监管部门整合，目前确实存在不同的声音。各个部门的权责从法规上来说是明确的，目前存在的问题不是部门权责不明确，而是多头监管，各个部门的标准不一样，执行不一样。正因如此，更需要统一监管，统一标 .. (2014-06-12 10:12)

恩啊，那您的三权独立分离的思路是不是，各行业的行政部门保留，对招标的具体进行指导、监管，交易平台主要负责保证具体的交易顺利进行，统一的监督部门，是对平台内的各方交易主体进行监督？

clggzy

都是高人，很有见解，不过具体政策制定中肯定会遇到这样那样的问题和干扰，最主要的还是来自于法律层面，个人感觉国家也不好开这个头，如果抛开现有法律制定政策的话，有可能会引起比较严重的问题！

hkqfgj

这个稿子我也提交了自己的一些意见建议，但没收到回复。

提了五条，楼主说的比较全了，基本上和我提的差不多，比我更全面一些，我提的更微观一些，没有楼主这么高的高度。

在监管方面我认为如果不能成立专门的执法机构，可以由发改委牵头制定公共资源管理平台的监督管理办法，明确各责任部门职责即可。

其实这里面最重要的就是划分职责，最难得就是财政和发改的职能交叉，发改部门出的应当强调发改部门的指导协调作用。

wszoupeng

毛吧，看国家能改成什么样？拭目以待！