发改委酝酿投资核准制重大改革

汪才华

发改委酝酿投资核准制重大改革

据接近国家发改委的人士透露，发改委正在按照国务院新一轮机构改革的部署，修订《政府核准的投资项目目录》，对投资项目审批、核准、备案管理办法进行重大改革。按照新的核准办法，作为项目核准的前置条件，长期以来让企业和地方政府饱受其苦的“路条”审批可望取消。取消“路条”后，各项支撑性文件将不再互为前置条件，环评、土地预审、选址等工作并行办理，节能评估审查合并到申请报告，不再需要单项目报批。 　　上述接近发改委人士表示，目前新的投资项目核准办法征求意见已结束。改革后，国家发改委将更加重视产业规划的指导作用，并计划实行网上公开限时审批，提高效率，压缩权力寻租的空间。 　　所谓“路条”，是指由国家发改委下发的同意项目开展工程前期工作的批文。拿到“路条”，意味着该投资项目纳入国家专项规划之列，相当于半个“准生证”。 　　2004年国务院实施投资体制改革，对于不使用政府资金建设的项目，一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制和备案制。其中，对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准。纳入2004年《政府核准的投资项目目录》的项目，均须上报国务院或地方投资主管部门核准后实施。超过一定规模的投资项目，必须由地方发改委上报国家发改委核准。按照当初国务院投资体制改革的决定，项目核准制在制度设计中并不存在“路条”审批程序。据了解，当时仅在发改办投资（2005）1463号规定中，有“对特定项目试行出具咨询复函”的措施。 　　然而，在后来的实际操作中，发改委却将针对特定项目的咨询复函作为所有核准项目的一项核准前置条件，“路条”审批由此产生。“实施核准制之后，为规避前期工作的风险，地方政府或企业会首先向发改委咨询投资项目是否列入规划。本来是一项咨询，却演变成了发‘路条’、跑‘路条’。”前述接近发改委的人士说。 　　这实际上成了投资主管部门私设的行政许可。作为前置条件，一个投资项目只有在拿到“路条”之后，环评、水土保持、矿产压覆、地质灾害、土地预审、电网接入等支持性文件才能启动。 　　“路条”成为决定项目生死的第一道许可。跑“路条”成了地方上项目的头等大事，进京做工作、汇报衔接成为常态。“由于核准制需要各种支持性文件、协议和大量前期工作，比审批要求更复杂、风险更大。为跑‘路条’，害得企业和地方政府苦不堪言。”一位电力企业人士说。 　　由于程序的复杂和不透明，一些投资项目从开展前期准备到拿到“路条”，甚至需要七八年。这其中，能源项目较有代表性。如湖南华电常德电厂新建项目耗时9年才获得国家能源局发的“路条”。为了“抢路条”，有的地方官员甚至不惜行贿。据《财经》杂志8月中旬的报道，在原国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男贪腐案发生后，贵州的一名市长因涉嫌为跑“路条”向刘铁男输送利益而被调查。“刘铁男贪腐案使得现行项目核准体制的一些问题暴露出来，在一定程度上促进了这次改革。”前述接近发改委的内部人士称。 　　按照本次酝酿中的项目核准体制改革办法，“路条”取消后，各项支撑性文件不再互为前置条件，这使得项目的环评、土地预审、选址等前期工作可以并行办理。“之前，设计单位等中介机构只有见到路条才会启动支持文件编制。相关组件在缴纳相应费用后，所起到的把关作用很有限。如果实施并行办理，在审批效率上会有提高。”一位风电企业负责人评价说。 　　按照现行审批流程，在各项支持性文件通过批复之后，才可向发改委提交核准申请。随后由发改委委托咨询机构评估、作节能批复等，最后才能办理核准手续。 　　而审批链条上的每一个环节都会存在人为因素，项目单位不“汇报”很难通过。由于同类申请核准的项目繁多，申报项目在发改委待核准的目录中先后次序也大有学问，且人为因素很强。 　　“这些因素包括项目先后排序、项目审批中尺度标准的把握、故意搁置不签导致支撑性文件超过有效期、要求地方重新报送等诸多方式。”一位熟悉投资审批程序的人士介绍说，“每一个环节都有寻租的条件。” 　　此外，前述接近国家发改委人士还表示，核准办法改革后，将实行网上公开限时审批，力争每个环节都做到公开透明。在此前，项目核准时限不受约束，报批的项目拖上一两年没有反馈是很平常的事。

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