探讨：采购方式审批权究竟属于谁？

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　　近日，北京市朝阳区财政局法律顾问提出质疑，认为该局政府采购办公室不具备公开招标以外的政府采购方式及采购方式变更的审批权。朝阳区财政局就此事向北京市财政局递交了书面请示函，以确定区政府采购管理机构是否具有关于公开招标以外政府采购方式的审批权限。

　　2006年6月21日，北京市财政局经细致研究，并请示财政部同意，以京财采购[2006]1396号文件给出了答复意见：“根据《政府采购法》第十三条、第二十七条、第三十七条的规定，我市各区县财政部门是负责本级行政区域的政府采购监管部门，有权审批公开招标以外的政府采购方式及其采购方式的变更。”

　　法律设置意义何在

　　主持人：欢迎各位专家参与本次讨论。《政府采购法》第二十七条、第三十七条规定，采用公开招标方式以外的采购方式，或者废标之后需要采用其他方式采购的，应当在采购活动开始之前获得设区的市、自治州以上人民政府的采购监督管理部门批准。为什么把拥有采购方式审批权的主体设定在“设区的市、自治州以上”？

　　王周欢（法学硕士，现任上海市政府采购中心专职法律顾问，兼上海仲裁委员会仲裁员）：《政府采购法》第十六条规定，“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”那么看来，《政府采购法》让采购方式审批权也停留在设区市、自治州以上的采购监管部门是与集中采购机构设置相一致的。

　　何红锋（南开大学法学院教授，天津仲裁委员会仲裁员）：是这样。显然无法由区、县的政府采购监管机构监督它上级的集中采购机构。

　　主持人：这样设置意义何在？

　　曹富国（博士，北京科技大学文法学院副教授）：法律规定的着眼点在于加强对采用招标以外的采购方法的控制，并希望通过提高审批级别的方法来实现这一立法目标。因为基层监管部门有可能逃避不了预算单位巨大的压力，或者有着操作经验的局限性等。

　　何红锋：这个问题也可以从另一个角度来探究。既然这一规定与集中采购机构设置的规定相呼应，那么设置集中政府采购机构的政府级别过低，就无法实现政府采购的规模效益。可以说，立法者当时有这一层的考虑。

　　“设区市”如何理解

　　主持人：《政府采购法》中出现“设区市”的概念。这一概念从学术层面应该如何理解？

　　罗晓军（中国政法大学宪法学教授）：“设区市”，顾名思义，就是管区的市。每个中华人民共和国的公民都知道，我国各级人民代表大会代表的选举有两种方式，即直接选举和间接选举。基层政府人大代表由选民直接选举产生。《中华人民共和国选举法》第二条规定“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。”也就是说，不设区的市、市辖区、县……只能属于基层人民政府。由此看来，他们的行政级别是比较低的。

　　主持人：可是目前存在这样一种争论。每个设区市管辖的区、县不止一个、两个，如果按《政府采购法》规定，把采购方式的审批权都集中在市一级，是否会牺牲效率？

　　王周欢：仔细阅读《政府采购法》就会发现，它对采购方式审批权的规定是一种强制性的规定。因而各地方在操作的时候，即使有自己的特殊情况，也不能对此进行变更。

　　曹富国：既然法律如是规定就应该严格执法。否则，立法意图就将落空。有一句话说的好：“法律实施的本身不是不需要代价的。”

　　何红锋：这个问题也同样可以从集采机构的设置角度来考虑。在我国的行政机关、事业单位设置大多数尚无法律规定的情况下，《政府采购法》第16条的规定无疑是对集中采购机构设置的一种限制。即：没有这条规定，如何设置集中采购机构我们完全可以看成是行政机关的事情，但有了这条规定后，集中采购机构的设置必须按照这条规定进行。因此，采购方式审批权的问题就不难理解。而无论集采机构的设置还是对采购方式进行审批都是纯粹的行政行为，严格执法，是所有行政行为的宗旨。  

行政授权是否可行

　　主持人：从学术层面讲，北京市的区县是否属于“设区市”？

　　罗晓军（中国政法大学宪法学教授）：像北京市这样直辖市的区县，虽然在行政级别上等同于“设区市”，但是由于实际不设区而是直接领导乡镇，人大代表都由选民直接选举产生，所以也只能是基层政府。

　　主持人：那么目前，北京市财政局下文，明确其各区县财政部门有权审批公开招标以外的政府采购方式及其采购方式的变更。这一做法又怎样理解呢？

　　王周欢：北京市的做法其实是一种行政授权。既然授权单位有授权的意思表示，被授权单位有能力履行授权，就符合法律的原理。通过授权，区县的政府采购监管部门可以行使审批权，而且实际上审批主体并没有变化，不违背法律的规定。

　　曹富国：其实，无论是哪级政府控制，关键的问题是在法律实施中，监管部门应该为采购方法的选择和适用提供一个清晰的指南，这样在监管者和被监管者之间可以形成更多的共识。这既可以满足法律的要求，又可以提升行政效率。监管部门可以通过提升其管理效率来实施法律政策。

　　区县呼唤审批权

　　实际上，许多区、县的采购监管机构正在行使着采购方式的审批权。

　　带着这个问题，记者找到了江苏省阜宁县政府采购办副主任张栋天。张栋天的观点十分鲜明，他认为把审批权集中到设区市以上政府采购监管部门影响采购效率。

　　“例如某县级的采购活动从公开招标到废标，市财政局并不了解具体情况。那么，由市局进行审批，必须经过县级监管部门与市级监管部门的充分沟通、详细汇报，市级工作人员再进行调查核实，最后再经研究做出决定。这样，大约一个星期的时间就耗费了。采购期限的拖延，往往让采购人大为不满。”张栋天说。效率问题本身就是政府采购的一个瓶颈，如何兼顾效率和质量，确实值得人关注。张栋天认为，按照“一级地方、一级财政”的理念，以及《政府采购法》的要求，各级财政部门都是政府采购的监管部门。因此，县级财政部门拥有审批权也是行得通的。

　　那么，究竟如何操作才是和阜宁一样的区县认为较理想的方式呢？“为了兼顾好政府采购工作的效率与质量，可以实行区、县政府采购监管部门对采购方式进行审批，市级监管部门备案并进行后期审查的方法。另外，重点采购项目采购方式审批权由市一级监管部门掌握。比如盐城市就规定，各级政府的公车采购必须由市财政局和市纪委廉政办公室联合审批。”张栋天说。

　　编看编想

　　呼吁与期待

　　近日北京市财政局的第1395号文件，彻底将关于公开招标以外政府采购方式审批权限的问题变成了受人关注的焦点。因为，各地区的作法并不相同。在经济比较发达的江苏省，包括阜宁县在内的盐城市下属各区县均在行使采购方式的审批权，而拥有经济强市昆山的苏州市，却严格控制着这一审批权限。造成这一现象的原因就是，法律规定与实际情况不甚和谐。赞成审批权集中的声音认为，提高审批机构的层次有利于加强对采用招标以外的采购方法的控制；赞成审批权力分散的声音认为，把采购方式报市级财政部门审批不仅影响区、县政府采购工作效率，也影响市级财政部门工作效率。

　　但是，既然法律只将此审批权定在了“设区市”，那么实际中就应严格依法操作。问题是“效率”如何提高，又如何做出正确的审批？在这里进行讨论，其实也是一种对结论的呼吁。现在，北京市的各区县无疑是“幸福”的。因为他们的工作有了文件这道“护身符”，再也不担心任何批评和质疑了。可其他地区应该怎么做呢？

　　针对此问题，是否应该有一个明确的全国性的规定？规定的内容包括哪些……