专家解读：谁在为18万亿投资兜底

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　　编者按：截至11月21日，在国务院提出两年投资4万亿元计划后不到两周时间内，20个省市公布了18万亿元的投资计划。与2007年全国固定资产投资总额13万亿相比，这个数字的爆炸性是显而易见的，因此也引发了包括经济理论界在内的社会各界的广泛议论。究竟应该怎样看待这个数字？对建筑业企业来讲，毫无疑问是一个意义深远的问题。

　　问题一：地方政府宣布了将近18万亿元的投资计划，而此前很多研究都指出，地方财政紧张。如何来看这种看似矛盾的情况？会是一个争先恐后的数字游戏吗？

　　张汉亚(发改委投资研究所研究员)：中央的4万亿投资，是中央政府掌握的项目，国家只投入1.18万亿元，其他3万亿靠地方政府、企业和金融机构贷款。地方的18万亿以上的规模包括中央政府的4万亿，也包括其他投资主体的项目。这些项目主要是在“十一五”规划中确定的项目，一些原准备明年和后年上马的项目尽量提前开工，还有一些项目是地方早就准备建设而国家迟迟没有批准(核准)的项目，但不排除一些地方政府为造势而虚拟了一些项目和规模。另外，其中可能有一些因为并没有准备充分，会出现建设效益差的问题。但我国去年全社会投资13.7万亿，今年将达到17万亿，明年20万亿以上，后年预计超过24万亿，各级政府的18万亿投资项目占的比例很小，主要起带动全社会投资的作用。

　　龚方雄(摩根大通大中华区首席经济学家)：中国政府没有浪费任何时间，赶在一个周日宣布了有史以来最大规模的经济刺激方案。但事情的发展显然超出了有关方面的预计。最近北京关键部委附近的酒店中，一度住满了希望从巨额刺激计划中分一杯羹的省市官员。这些地方官员大多带着早已计划好的经济方案前往。但值得注意的是，这些方案中不少是构思多年的、曾经因担心会引起经济过热，而一度被发改委否决了的计划。但现在，各地官员正试图让这些项目重新上马或加速审批。

　　王雍君(中央财经大学财经研究院院长)：我最担心的不是数字游戏，而是地方政府是否有足够的能力和责任来管理好如此大规模的投资计划。头脑发热、一哄而上的事情一再发生，但结果都是一样的：在投资过度、决策失误、重复建设、资源浪费、楼堂馆所铺天盖地的同时，造成财政风险剧增、财政健全性和可持续性遭受严重损害。　　

　　问题二：从成熟国家的经验来看，发行地方政府债券都被用作地方政府筹集资金的重要形式，现在会不会受形势所逼加快推行地方发债？

　　张汉亚：近几年的财政收入增长很快，许多地方的政府已不再是“吃饭财政”。但今年第三季度之后，由于企业效益下滑导致政府财政收入下降以及政府出台的一系列减税措施都将使一些地方政府的财政能力减弱，因此，财政部提出允许一些地方政府发行地方政府债，但这与《预算法》不符，需要全国人大批准，估计今年底或明年初全国人大要讨论这个问题。

　　主要的顾虑是怕地方政府负债还不起，导致社会问题，加重中央政府的负担。但地方政府不存在破产的问题，因为他们是国家的一部分。

　　魏加宁(国务院发展研究中心宏观经济部部长)：地方冒出这么多万亿计划，要求地方财政要透明化、规范化，这一次大投资运动把地方债的发行摆到了桌面上。当地人大一定要负起责任。我也听过这种说法，有的地方反对发债的原因之一，是更喜欢隐性负债的方式，排斥阳光化，而且更有理由——因为无法发债，所以地方巨额负债是合理的。

　　杨志勇(中国社科院财贸所财政与税收研究室副主任)：地方政府发债应谨慎。除了修改《预算法》的原因，当前地方政府财政约束的程度不高，有可能出现只顾眼前发债不考虑将来如何偿还的负面结果。在这种情况下，中央政府很可能要为地方政府无法偿还的债务兜底，成为中央政府的债务负担。

　　王雍君：真正的问题不在于地方政府举债的合法性，而在于地方举债的适当门槛究竟是什么？中央政府通过什么样的工具、方法和途径才能有效监控地方债务？在基本的门槛条件尚不清楚，而且缺乏起码的法律支持的情况下，草率地赋予地方举债权势必造成一系列问题。刺激经济和扩大内需远不足以成为解禁地方举债权的适当理由。

　　问题三：现在有些地方是采用信托模式，如以国有企业的名义设立信托，为建设项目募集资金。如何看待这种情况？

　　张汉亚：近几年，一些地方政府为进行城市建设，在国家不允许地方政府发债的情况下，许多地方政府是以国有企业的名义发债，然后由政府财政偿还，中央政府知道这些事，由于地方政府一般都有能力偿还，中央政府一直没有干预。信托的方式同样也是这个问题，但比发债的风险小，只要政府未来有能力保证正常运作，应该是可行的。

　　杨志勇：现在通常的形式是在进行基础设施建设时，地方政府往往设立某种形式的投资公司，这个公司再和银行签订贷款协议，为建设项目筹措资金。这部分贷款所形成的企业债务，实质是政府债务，许多地方政府在统计债务时，往往就将这些企业债务看成是政府债务，因为企业之所以能够从银行借到钱、银行之所以能将钱借给企业，都是与地方政府在背后的某种保证还款的承诺分不开的。

　　王雍君：地方政府以什么名义举借债务是一个相对次要的问题。真正的问题在于：地方政府会以各种名义绕开管制(包括法律限制)千方百计筹集资金。合法并不一定合理，合理并不一定没有风险。因此，首先要问的是：对于地方政府筹资风险有无严格有效的监控机制？其次，是否有足够多并且足够好的项目可供选择，尤其是在经济前景并不乐观的情况下。

　　问题四：地方压抑了一年多的投资热情一下子迸发出来了，如果以后经济开始逐步回升的时候，有没有可能出现新的投资强烈反弹和过热的情况？

　　杨志勇：当前金融危机的影响到底多大还不明朗，出台的措施是否能够遏制经济下滑趋势并拉动经济增长，还是因此为将来的经济过热埋下伏笔，都需要决策者对经济形势敏锐的判断力并随时根据经济形势的变化采取相应对策。

　　张汉亚：当务之急是要尽快恢复经济又好又快增长。其实，如果我们的经济实力能够支撑经济和投资的快速增长，发展快一些有什么不好？我不同意只看速度就定义“热”，而主张在经济条件允许的情况下“能快就快”。

　　龚方雄：现在我们国家有条件在决策方面有一定前瞻性，有条件在决策方面做得比西方要果断一些，但是该深思熟虑的还是要深思熟虑，千万不能搞成上世纪八九十年代时候那些刺激经济项目中的重复建设，像海南的地产，我们国家因此多了多少呆坏账，花了多长时间才从那个三角债里面爬出来，要以此为鉴，千万不能搞成那样。

　　王雍君：中国地方政府的投资饥渴是很明显的，因为现行的体制下政策框架提供了滋生这种动机的肥沃土壤。当前的问题不是投资太少，而是如何精心选择适当的投资领域与项目，以确保被选择的项目和投资对启动消费和创造新的工作岗位真正有所作为，当然还要满足环境和生态等方面的管制要求，并且有适当的监控机制来确保地方不会偏离这些起码的约束。

　　魏加宁：重要的是加快改革。一是加固金融安全网。金融安全网的三大支柱中，我们至今还没有建立起存款保险制度。二是加快社会安全网建设。尽快实现失业保险、养老保险等的省际漫游，已成当务之急。三是加快铁路体制改革。可否效仿日本当年的国铁改革，实行民营化，以政府的投入带动大量的社会资金和民间资本？四是财税体制改革。现在正在做增值税转型。五是建立为中小企业服务的金融体系。这里面包括我们一直在呼吁成立专门为中小企业服务的政策性银行;还有发展小额贷款公司，发展民营的中小银行。最后，还是希望允许地方发债。
　

    来源：建筑时报  文/唐玮