壮士断臂：工程监理的重大改革已开始

首批招标师

壮士断臂：工程监理的重大改革已开始
2014-03-23 中国岩土网

     深圳市3月13日在《深圳特区报》等媒体对外发布信息称：“深圳开展非强制监理改革试点，首先是社会工程全部取消强制监理，并将非强制监理范围逐步扩大至政府工程……”。这突如其来的信息在监理企业中引起了轩然大波，“真的是狼来了”!监理生存的危机感陡然而生。惶恐不安的情绪在深圳市监理单位中蔓延，“我们今后生活的出路在哪里”?毫无准备的深圳监理企业从业人员的心情跌入谷底。

     一、深圳监理行业的反映
     改革建设工程监理制度是大势所趋，可以引导建设监理事业走出低谷，促进监理行业的优胜劣汰，使监理企业涅磐重生，但关键是要给监理企业及其从业人员以发展空间和转型出路，理顺监理的责权利;建设工程监理制度是中国改革开放的产物，并以国家法律的形式确定下来，《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全管理条例》等法规均赋予了监理企业和监理人员的职责，根据习近平总书记“重大改革要于法有据”、李克强总理“法无授权不可为”的指示，深圳要取消强制监理是有悖于法律法规的;政府机关在作出重大决策前，应广泛征求企业意见，进行充分论证，综合考虑监理企业和从业人员的利益及社会的和谐稳定，然后再制定方案，分步实施，并不是本末倒置。

     深圳对外宣布“取消强制监理”将会引起行业强烈反应，没有充分研究取消强制监理的前置条件，取消强制监理将会给这一行业沉重打击，接踵而来影响的是工程质量和广大人民的利益以及国家利益。

     二、建设工程监理制度的重要意义
     建设工程监理制是我国改革开放和市场经济发展的产物，l988年开始试点，1996年全面推广，与工程项目法人责任制、工程招投标制、合同管理制等共同构成了建设工程管理制度体系。1997年《建筑法》以法律制度的形式规定“国家推行建筑工程监理制度”，并由国务院规定“实施强制监理的建筑工程的范围”。 26年来，工程监理在工程建设中发挥了重要作用，加快了我国工程建设管理方式向社会化、专业化转变的步伐，适应了我国社会主义市场经济条件下工程建设管理的需要，促进了工程建设质量、工程投资效益、工程管理水平的提高，一大批具有时代特征的工程建设项目又好又快地建造成功，为国民经济的发展做出了重要贡献。而且工程监理行业已经建立了一套比较完善的工程监理法规体系，创立了比较系统的工程监理理论，培养了一支高素质的监理工程师队伍，走出了一条以监理工程师为基础，以工程监理企业为主体，国家强制性监理与企业市场化运作相结合，具有中国特色的创新发展道路。

     三、对取消强制监理的看法
     (一)目前取消强制监理的条件尚不成熟。尤其是在工程层层转包、包工头偷工减料的情况下，工程的质量和施工安全存在不可忽视的隐患，而监理人员在施工现场的旁站监理，是目前质监和安监机构所无法替代的。一旦取消工程的强制监理，其工程的质量安全问题将难以预料。
     其二，监理单位创建工程项目管理企业、向高端区域发展的条件尚不成熟，而且无法冲破建设管理体制束缚的瓶颈。绝大部分监理企业为中小规模企业，每人平均盈利不足1万元，企业的经济和人才、技术积累程度不高，暂时不具备向高端企业转型的条件。尤其有些地区，由市、区工务部门垄断项目管理和项目代建，监理企业向项目管理发展没有市场，监理企业难以找到出路。
     (二)取消强制监理应于法有据。取消建设工程监理制度是对现行法律法规的颠覆，必须慎重稳妥。根据习近平总书记2月28日下午在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的重要讲话“凡属重大改革都要于法有据”，“对重大改革尤其是涉及人民群众切身利益的改革决策，要建立社会稳定评估机制。遇到关系复杂、牵涉面广、矛盾突出的改革，要及时深入了解群众实际生活情况怎么样，群众诉求是什么，改革能给群众带来的利益有多少，从人民利益出发谋划思路、制定举措、推进落实。要建立科学评价机制，对改革效果进行全面评估”。李克强总理在2月23日召开的国务院第二次廉政工作会议上强调，对市场主体，是“法无禁止即可为”;而对政府，则是“法无授权不可为”。
     最近，全国人大常委会法工委研究室负责人表示，今后立法将对改革起到引领作用，党中央有了政治决策之后，要先立法后推行，确保一切改革举措都在法治轨道上进行，不允许再存在法治轨道之外的改革试点。该负责人强调，过去的立法模式，通常是先试点，总结经验之后上升为法律，立法是为了总结和巩固改革经验。但这种模式将成为历史。该负责人说，立法将引领改革，先立法、后改革，即便是先行先试，摸着石头过河，也要先有法。有的重要改革举措需要得到法律授权的，应当按照法律程序进行，确保一切改革举措都在法治轨道上进行。中央要求，凡是重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。

     由此可见，取消我国的建设监理制度，必须先修改《建筑法》等法律法规，起码也要有国家建设行政主管部门书面授权，在经过充分调研论证的基础上，才能作出“取消强制监理”如此重大的改革决策。

     四、取消强制监理要做的前置准备
     1988年，国家建立建设监理制度旨在改变陈旧的工程管理模式，建立专业化、社会化的建设监理机构，协助建设单位做好项目管理工作，提高工程建设水平和投资效益，并建立一个“高智能的咨询服务业”。但建设监理制度在其发展进程中，偏离了“对工程建设实施全过程、全方位管理”的最初构想，监理的定位也变成了“一仆二主”。监理定位的模糊导致了实际工作中监理责任界限的模糊，使得监理的责任越来越大，不着边际。这不仅严重影响了建设监理事业的健康发展，也不利于构建责任明晰、权责相符、执业高效的工程建设管理体制。

     为此，“开展非强制监理改革试点”，应至少完成以下准备工作并达到以下目的：
     (一)真正明确监理的定位，即监理是咨询服务业，不是一方责任主体;监理仅对建设单位(业主)负责，不承担政府赋予的责任。
     (二)明确现行的法律法规有哪些不再适用于已取消强制监理的条文。
     (三)突破现行的建设工程监理制度，必须建立一套相对完善的配套措施，切实做好取消强制监理的准备工作，如整顿和规范监理市场、实施市场清出制度、监理服务内容做到多样化和差异化、制定业主项目管理标准、建立业主条件备案制度、建立健全工程建设差别管理制度、扩大业主自主选择工程管理方式的权力等，为取消建设监理制度创造条件。
     (四)政府通过行政许可制度及建设程序实施强有力的管理和监督职能，使投资者、建设项目法人或业主从自身利益出发，迫切需要社会化、专业化的工程咨询服务。
     (五)与国际工程咨询服务业接轨，允许个人执业，加强对监理工程师的执业管理。

     综上所述，我国的建设工程监理制度在市场经济发展和完善过程中，将逐步顺应市场经济发展，逐步完成历史使命，让工程监理咨询服务完全走向市场化，届时，再取消建设监理制度为时不晚，否则，将事倍功半。