集中采购机构回归财政 【转贴】

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集中采购机构回归财政  

政府采购信息报 2007-2-11  宋晓杰

编者按 ：
　　集采机构，痛在何处？
　　四年来，遵循《政府采购法》“管采分离”的主旨，各地集中采购机构纷纷脱离财政部门，另寻归属。由于对法律要义理解不同，各地做法有别，集中采购机构归属不一，因而严重阻碍了政府采购事业的发展。
　　人们不禁要问，“管采分离”的初衷是什么？集中采购机构脱离财政部门才是实现“管采分离”吗？如果一种思路和做法对推动事业发展起到了事倍功半的作用，那么它究竟是体现了法律的精神还是与法律背道而驰？是实现了法律的初衷还是违背了法律的初衷？
　　离开财政系统后工作阻力重重的集中采购机构渴望重新回到财政部门；一些监管部门也承认，对“管采分离”的错误理解使他们走上了极端的路子；全国人大有关人员认为，关键在于各方主体要跳出部门利益的小圈子；各界专家说，“管采分离”不等于将集中采购机构强行从财政系统剥离出去，这与其他国家和地区的成功做法背道而驰。痛定思痛，集中采购机构是否应该重新回归财政部门？
　　  
　　　　　　　　　　离开财政 痛在何处
  
　　三份1月上旬就下发的财政部文件，直至2月初，一些省级集中采购机构依旧浑然不知，政令畅通何以体现？指导操作何以实现？

　　2007年1月10日，财政部发布了3个关于政府采购的文件，其中《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》和《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》等两项通知，为规范全国各级、各地政府采购工作提出了更具针对性的措施。但直至2月初，一些地方的集中采购机构对此仍浑然不知，一位省级政府采购中心主任听后颇感诧异：“我们一点消息都不知道，正在进行的项目依然按照原来的方案进行呢。”

　　这种情形对许多集中采购机构来说似乎已习以为常。虽然是政府采购的操作主体，但离开财政部门后，许多关于政府采购的文件他们不能及时看到，或根本无法直接看到。“这就是集中采购机构被剥离出财政系统的后遗症。其实，‘管采分离’并不等于集中采购机构必须离开财政系统，这种绝对的做法已对这项事业造成了伤害。”一位法律专家这样认为。

　　归属不一 处境尴尬

　　全国31个省、自治区、直辖市，目前只有贵州省和河南省尚未设立集中采购机构，其中江苏省设立了两个采购中心，宁夏回族自治区和重庆市虽都设有集中采购机构，但属于企业性质。30个省级集中采购机构履行着几近相同的职责，但隶属关系却五花八门。除企业性质的集中采购机构外，有的人事和组织关系在财政部门；有的人事关系被分离，但组织关系保留在财政部门；有的隶属省级人民政府办公厅；有的隶属省级机械设备成套局；有的隶属省级政府采购管理委员会；有的隶属省级机关事务管理局；有的隶属商务部门；有的隶属国资委；有的分出财政部门又由财政部门代管……
　　因为没有一个统一的主管部门，现在集中采购机构的地位很尴尬，有抢着管的，也有谁都不管的。在个别地方，集中采购机构被各部门争来扯去，甚至原已存在的招标投标中心也打起了它的主意，试图把政府采购中心纳入到招标投标中心，使采购中心成为其中的一个部门。一位省级采购中心主任说，该省隶属于成套设备局的招标投标中心已经几次打报告申请把采购中心收归其麾下，好在有关领导坚持依法办事一直未予批准。但个别地市却借整合资源、共享平台的名义，先行一步剥夺了采购中心的法人身份，使之成为招标投标中心的一个部门，把依法本应属于政府采购的项目分割给与采购中心并行的几个部门操作，招标投标中心负责人对外还堂而皇之地宣称，采购中心就等于招标投标中心。看来，他们也知道自己在逆法而行。

　　一位权威法律专家说，应有一个统一的上级主管部门，组织起全国的集中采购机构，否则无依无靠的集中采购机构难免有些风雨飘摇之势。政府采购事业本来就是一个新生事物，运行过程中阻力很大，如果再不强化操作机构的地位，鸠占鹊巢只是表象，逐渐损毁这项事业才是实质。

　　与各方关系生变

　　有人说，随着“管采分离”和财政部31号令的实施，一些地方出现了一个有趣的现象：监管部门离集中采购机构“远”了；个别采购人越发排斥集中采购机构；供应商却愿意与其打交道了，更希望参与集中采购机构组织的项目。这种观点从全局看也许有些绝对，但具体到局部，却是一种事实。

　　一家汽车企业反映，他们曾参加过北京某知名中介公司招标的项目，感觉是“乱七八糟，毫无秩序可言”，让人一开始就丧失了继续参与下去的信心。与多次参与的采购中心操作的项目比，深感采购中心的操作更规范、更体现“三公”，他们希望能牢固树立集中采购机构的主导地位。

　　采购人的态度在集中采购机构离开财政部门后发生了明显的变化。原来因为畏于集中采购机构“背后”的财政手段，说话还有商量的余地，现在口气则很强硬，有时坚持指定品牌，不满足其无理要求就不高兴。某省采购中心主任说，曾有参与评审活动的采购人代表，因为索要评审费未果，竟然直接向他发难：“都是为政府做事，凭什么你就不给我发评审费，而中介机构却发？”这位采购中心主任哑口无言！自从集中采购机构脱离了财政部门，许多采购人变得似乎更难协调。

　　从财政部门分离后，集中采购机构与监管部门的关系也“疏远”了，一位采购中心主任反映，“管采分离”后，他们未曾接到过一个正式文件，一般都是通过网上了解信息，或接到采购办通知后复印一份。原因是采购中心隶属于发改委，财政局不可能转发文件到发改委的下级部门，所以好多文件都看不到原件，只能闻风去复印，行动上难免滞后。

　　由于全国的集中采购机构归属不一，缺乏一个上下联系的机制，大家各自为政，互不往来，采购中心之间很少学习和交流的机会。省级如此，就是各省的采购中心之间联系也很松散，不仅资源无法共享，有时还会重蹈他人覆辙，大家一遍遍地尝试失败的痛苦。

　　集采额度明显下降
　　某省2006年合计实现政府采购20多亿元，采购中心的采购额度仅为6亿元左右，其余的全部被委托给中介机构操作了。该省采购中心主任说，现在许多省级集中采购机构的采购额都明显下降了，但采购的项目总量却大幅上升了。

　　“管采分离”后，集中采购机构操作的项目越来越多，但采购规模越来越小；与此对应的是，被认证的中介机构越来越多，操作的项目也越来越大。在个别地方，千万元的项目被一次批给中介公司操作，十万、二十万元的小项目则交给采购中心，所以采购中心几乎一天一个标，疲于应对这些中介机构不愿搭理的小项目，却无法获取操作大项目的练兵机会。被逼无奈，采购中心只能抱着少干少负责、谁干谁担责的阿Q心态安慰自己。

　　有识之士不解，集中采购机构服务越来越规范了，整个队伍越来越整齐了，人员素质越来越高了，为什么许多地方不仅工程采购至今没有纳入，货物采购和服务采购操作的总额也越来越少了？这样下去集中采购机构怎能做得更大更强？政府采购事业如何获得长足发展？

　　“监管部门不委托你，不给你任务，你有什么办法？有些东西争是争不来的。其实我们也想像江苏那样做大做强，但集中采购目录 ‘瘦’得几乎‘营养不良’了。抛开车辆这样的大项目不谈，江苏光农资采购一年已经达到3个亿，把新农村建设项目几乎全部纳入了。但许多地方省本级的集中采购总额也不过如此。”为什么其他省不能像江苏省那样“力挺”集中采购机构？不少省级采购中心主任怎么也想不通。

　　还有的地方反映，现在出现了一种怪现象，有的单位采购计划刚报到采购办，中介机构就直接去找采购人，请求委托他来代理项目，而且左一个电话右一个电话，似乎百折不挠……

　　与集中采购机构“争食”的中介机构越来越多了，一个省会城市往往有几十家中介公司，且大多被授予了政府采购资格。如果不堵住集中采购目录的漏洞、不强化集中采购机构的地位，集中采购的额度还将继续萎缩，如果集中采购不唱主角，政府采购制度改革的意义又何在？

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扎根财政 有理有据
  
“管采分离”就意味着集采机构剥离财政吗？

　　专家认为，在“管采分离”的问题上，存在两个误区，一是把集中采购机构等同于中介机构；二是认为只有把集中采购机构从财政剥离出来才算实现了“管采分离”。事实上，无论从法理上理解还是反观实践意义，这两个观点都有些悖谬
  
　　有这样一个故事：一个人总是脸红脖子粗、头痛头又晕，就到处求医，一个医生说是因为牙齿引起的，建议他拔牙，他就把牙拔了，但是病情依旧；又一个医生告诉他是因为肾有问题，于是他又割去一个肾，但是症状丝毫未减；后来所有的医生都劝他，你已经没治了，想吃啥就吃啥，想穿啥就穿啥吧。于是这个人就去裁缝那里做衣服，却和裁缝吵了起来。原来，裁缝认为他的衣服领子应该做得松一点，他却坚持要紧一点。二人一争论，这个病人的脸更红了，脖子更粗了，吵着吵着因为用力过猛，病人的衣服领子突然胀破了，他蓦地感到从未有过的舒爽……
　　凡事有因必有果，有果必有因。那么，集中采购机构之痛原因何在？

　　错误理解“管采分离”

　　尽管全国各地各级集中采购机构设置的隶属关系、机构属性、人员编制几乎失去了章法，集中采购机构面临的阻力和压力也空前，但从未有人质疑“管采分离”的必要性和重要意义。大家想要的答案只是：究竟如何理解“管采分离”？难道只有把集中采购机构从财政系统剥离出去才算实现了“管采分离”吗？

　　专家认为，在“管采分离”的问题上，我们不知不觉间走入了两个误区，一是从某种意义上把集中采购机构等同于中介机构了；二是认为只有把集中采购机构从财政剥离出来才算实现了“管采分离”。专家说，无论从法理上理解还是反观实践意义，这两个观点都有些悖谬。

　　集中采购机构和集中采购工作是我国政府采购的基石，法律既然规定纳入政府采购目录的项目必须委托集中采购机构采购，中介机构显然无权代行，所以符合条件的地方不设立集中采购机构，就是违反了《政府采购法》。而且，集中采购机构是由政府设立的公共事业单位，执行的是准行政职能，在中国的行政体制下，不建立行政隶属关系的行政机关与公共事业单位之间根本无法有效监管。所以，“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或其他利益关系”中的“采购代理机构”显然应排除集中采购机构，否则就割断了它与主管部门之间的行政隶属关系。

　　“管采分离”意指采购管理与执行的分离，也就是说从职能上把采购的管理和执行分开，目的是防止因“一套班子、两块牌子”而滋生采购过程中的腐败行为。集中采购机构即使在财政部门，执行“管理”职责的是“采购办”，集中采购机构专职“操作”，两者在财政部门的统一领导和各方监督下分别依法运作，怎么能说是管采不分呢？因而，认为“管采分离”就是集中采购机构离开财政部门的观点，是把问题表象化了，在认识上难免肤浅。

　　强行拆散“三驾马车”

　　无论是哪级集中采购机构，只要完全离开财政部门，工作进展的阻力就大一些，有的甚至用“四面楚歌”来形容自己的处境。而没有完全脱离的、与财政部门或多或少还有一定联系的，开展工作的难度和压力就小得多。

　　采购、预算和支付同属于一个范畴，是一个链条上紧密相连的三个环节，如果把其中的一个环节强行摘离链条，不仅这个环节的的作用大为削弱，也必然影响整个链条正常发挥功能。

　　政府采购是支出改革的延伸，从支出管理的角度讲，初期必须依靠强制性手段和措施来加以推动和落实。目前政府采购事业的当务之急是形成采购规模，扩大采购效果，但工程采购却迟迟未纳入集中采购机构操作。谁能创造有利条件？只有财政部门。

　　财政部门是支出管理部门，财政的盘子有多大，政府采购规模就相对有多大。政府采购本身是财政工作的一部分，与部门预算、国库集中支付共同被誉为“三驾马车”，放在一个部门，容易形成合力，推动增收节支，很自然地形成一条线、一盘棋的局面，便于交流和管理。预算环节是财政部门控制财政资金的第一道关，而政府采购则是第二道关，如果在此关失守，那么财政部门还可以通过第三关即支付环节堵住政府采购政策执行的漏洞。

　　专家指出，在这个问题上，应避免走另一个极端，即动辄拿治理腐败说事。必须明确，反腐败是政府采购制度完善带来的成果，制度本身并非滋生腐败的根源，关键在于执行制度的人。

　　如果还没开展工作，就想着这是一项容易滋生腐败的制度，过度侧重于防止腐败而忽略了工作本身的逻辑和发展，那么政府采购这项改革最主要的作用则被淡化了。

　　根本否定“拿来主义”

　　国外200多年风风雨雨的经历很值得我们借鉴，在这项制度从成长到逐步走向成熟的过程中，他们经历了反复实验和多次失败，才有了现在的成功经验，所以在制度建设上，我们应该采取适度的“拿来主义”，为我所用。只要是有利于政府采购事业发展、有利于政策功能发挥的模式，我们就不应该采取回避的态度。也只有善于学习和借鉴，我国的政府采购事业才能顺利与国际接轨。

　　美国联邦政府采购已有两百多年的历史，为“医治”分散采购的弊病，上世纪中期，美国国会通过了《联邦财产与行政事务服务法》，依据该法设立了联邦事务服务局，在全美设了地区分局，负责联邦政府的采购工作。联邦事务服务总局有权让所有的联邦政府机构进行采购，有权设立标准和规范，有权采购和储存物品，有权在政府部门之间调剂采购物品。美国除了服务总署及各部门外，没有为执行机构代理采购的社会中介机构。

　　在亚洲，韩国是实行政府采购最早的国家之一，采取的是高度集中的政府采购。韩国中央政府在财政经济院下设采购厅，由采购厅统一负责政府集中采购工作。采购厅是副部级单位，厅长由总统任命，工作人员为国家公务员，完全独立自主操作。

　　在欧盟成员中，政府采购的主管机构在德国为经济部，在其他成员国则基本上都设于财政部门。

　　我国香港地区实行的也是高度集中的政府采购制度，只有小额物品由各部门直接采购。所有的政府采购均由政府部门直接进行，不涉及中介机构。其政府采购机构是1938年成立的政府物料供应处，现为政府物流服务署。该署为香港政府的采购机构。是财经事务及库务局下的一个部门。

　　这些国家和地区的集中采购机构多隶属于财政部门，且政府采购高度集中，但是却无据可证因此而引发了腐败。“勇于借鉴和融合世界先进文明的精华”是十六大精神之一，在政府采购工作中应积极落实。我们没有必要再走弯路了，应该勇于借鉴外来的一切长处，丰富和发展自己。

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回归财政 切实可行
  
有人说，“管采分离”的步子迈大了，忽略了“监”“管”不分的弊端。

　　一个大胆而切实的假设是：集中采购机构回归财政部门的同时，把监督权力从财政剥离出来，让监督和其他业务一样，由审计、纪检监察等执法部门负责，结合社会监督，从而构建完善、顺畅的政府采购监督体系
  
　　2006年，财政部先后两次走上被告席，最终均被判败诉。专家称，虽然败诉，但错不在财政部，根源是前后出台的《招标投标法》和《政府采购法》在打架，两案集中反映了我国政府采购中的种种制度缺陷和法律执行的不力。尽管《政府采购法》规定政府采购项目包括货物、工程和服务，但现在的政府采购工作主要集中在货物采购方面，对工程和服务采购涉之甚少。实际上，工程采购是政府采购所占资金最多的部分，但由于多种原因，发展和改革委员会对工程采购和医疗器械采购一直未放手，也没有委托集中采购机构操作，出了问题，疏于监管的责任却落在财政部的头上。专家认为，扭转这种局面的关键是完善法律，以强化集中采购机构职能为突破口，强化集中采购。

　　操作权收拢回来

　　集中采购机构离开财政部门后的归属五花八门，但遇到的问题往往大同小异。所以即使对“省府直辖模式”，看好的人也不多。反对者认为，这种归属只是提高了集中采购机构的级别，对做好工作并无裨益，与其他归属类型无本质区别。无法及时收到有关政府采购的文件；管委会只是一个空架子；主管的领导无暇顾及政府采购工作，日常协调几乎根本谈不上；集中采购额度和采购项目照样受影响……仍是无法回避的问题。所以，他们说这种模式并不值得借鉴和推广。

　　多数意见认为，我国政府采购的发展现状和国外与我国香港地区政府采购的成功经验告诉我们，只有隶属于财政部门，才能强化集中采购机构法定代理人的资格和地位，才能充分发挥其作用，才能做强政府采购事业，所以集中采购机构究竟该归属哪里，几年风雨实践后的确切答案就是不仅不能脱离财政系统，而且还要突出集中采购机构的地位。

　　首先，要明确集中采购机构作为政府采购法定代理人的身份，其地位无可取代。因为集中采购机构不是一般代理法意义上的代理人，集中采购机构的采购权不是由采购人的任意委托取得的，而是基于《政府采购法》之授权，其采购权是法定的。集中采购机构的职责也是法律、法规所规定的，是统一政府采购的执行机构，是法定的代理机构而不是委托的代理机构。

　　同时，要刹住中介机构认证风。有资格参与政府采购的中介机构越多越好吗？赞成此观点者几乎微乎其微。北京市某区委书记在有关会议上多次强调，集中采购机构地位不强可以想办法加强，人员素质不高可以设法提高，但不能把钱白白送给中介机构。经济发达国家的成熟经验告诉我们，政府采购制度发展得越成熟，中介机构的舞台应该越小，中介机构是政府采购制度发展不成熟阶段的一个衍生品。

　　监督权剥离出去

　　专家说，将集中采购机构收归财政，并不违背“管采分离”的精神。因为，“管采分离”的目的就是实行管理和执行的分设，只要达到目的，措施并不是惟一的。那么，集中采购机构一旦回归财政部门，究竟如何才能对操作实现有效的监督和管理？

　　大多数观点认为：“管采分离”应该是相对的，“监督”和“管理”的分离是必要的。而现在“管采分离”的步子似乎迈得太大了。当前迫切需要从财政部门剥离出去的权力，应该是“监督”权，而非强行分离“操作”权。

　　政府采购和其他政府部门的业务一样，应该由审计、纪检监察等执法部门完成日常监督工作，他们才是实现国家监督的专门机构。所以，受理投诉的权力应该从财政部门转交到纪检监察部门，让前者只负责政府采购政策法规的制定、修订和监督操作部门的执行。

　　由此，一个大胆而切合实际的假设是：集中采购机构回归财政的同时，监督权从财政剥离，由审计、纪检监察部门负责，结合社会监督，从而构建起完善、顺畅的政府采购监督体系。

　　管理是一个系统内部的事情，只要把管理和执行的职能分得清清楚楚，能够达到有效管理和内部监督的目的，易于外部全面监督，也就实现了“管”“采”分离的初衷。

　　强化集中采购职能

　　随着集中采购机构职能的淡化和弱化，目前很多地方集中采购工作出现了明显的倒退现象，有人质疑：政府采购还要不要强化集中采购？如果部门集中采购和分散采购的摊子越铺越大，是否意味着自行采购的回潮？

　　对这个问题，无论是业内人士还是各界专家，大多认为讲政府采购必然要强化集中采购，而且集中采购机构应该而且必须挑起这个重担。因为当所有的眼睛都瞄着一个“点”时，容易找到问题，也容易解决问题。

　　强化集中采购，我们应该借鉴美国、韩国和香港等经验比较成熟的国家和地区的做法，不仅强化集中采购机构的地位和功能，还要突出集中采购所占的比重。谈到政府采购，在美国只有集中采购，而没有部门集中采购和分散采购之说，采购人自行采购必须经过集中采购部门的批准；在韩国和我国的香港地区，集中采购机构也是“抓大放小”，符合一定条件的项目必须由集中采购机构代理操作。

　　针对我国的现状，一方面，要从采购项目上着眼，严格依照《政府采购法》运作，凡是法律规定应该实行政府采购的项目，无论货物、服务还是工程，全部收入政府采购的“笼子”，必须依照法定程序进行操作；另一方面，应该逐步缩小部门集中采购和分散采购的范围，能集中采购的项目都集中采购，避免采购人借助中介机构的操作来达到自己自行采购的目的。

　　全国人大财经委立法研究室一位专家说，法律虽然规定得不够细化，但如果能抛开部门利益之争而依法运作，不致产生多大的问题。如今，政府采购法律法规的贯彻实施已非财政一个部门的事情，只有政府下大力度来管理和协调，才能做好。

　　各地实践证明，政府采购制度改革的现状与领导执政观念密切相关，政府采购政策推行的好坏关键取决于领导对现实的认识深度、对工作的把握程度和对法律的执行力度，如果像洛阳、潍坊等地，市长亲自解读《政府采购法》，明令违者必究，工程还能游离于政府采购之外？所以强化集中采购意识，应该从上到下推进。

【转载者一句话点评：这篇文章观点独特，值得大家（包括做政府采购的和做其他招标投标的）关注。】