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于安：详论我国开放政府采购市场前的准备

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发表于 2007-1-15 11:50:39 |只看该作者 |倒序浏览

于安：详论我国开放政府采购市场前的准备

统一政府采购市场和制度应当先行

经济参考报 2007-01-08 本报记者：曾亮亮

今年，我国对外开放的重大事项之一，就是将在年底正式启动加入世界贸易组织《政府采购协定》(简称GPA)的谈判。1月4日，记者就加入GPA和开放政府采购市场对我国的新挑战及其国内准备问题，采访了中国法学会WTO法研究会副会长、清华大学教授于安。

政府采购保护产业作用凸显

我国加入世界贸易组织(简称WTO)虽已五年，并不意味着我国国内产业已经适应国际竞争，而是全面竞争的开始。于安指出，过渡期基本结束的法律含义，是关税等政府对国内产业保护传统措施的减少和消除达到协议水平。境外产业对国内的冲击从今年真正全面开始了。

过渡期是政府逐渐减少对国内产业保护的时期。保护措施在五年内分阶段地逐步减少，相当多而且重要的产业只是在最后一年才失去政府的保护，所以现在尚不能说明国内产业是否能够完全适应来自其他成员的国际竞争。因此，现在政府面临的重要问题，是在过渡期基本结束以后如何有效地保护国内产业，使其在国际竞争中得到发展而不丧失竞争力。国内产业是国家经济主权的基础，保护国内产业是所有WTO成员政府不可推卸的责任。需要注意的一个事实是，现在进入中国市场进行销售和投资的，大多是跨国公司和持有品牌产品的公司，外国中小企业不多。有一些产业在形成竞争力以前，需要得到政府的保护才能发展，特别是所谓的“幼稚产业”。

于安告诉记者，政府对国内产业保护大致有国别措施和普遍措施两种。国别保护措施是比较传统的，例如对货物的关税、配额和对服务的市场准入进口限制等。在过渡期基本结束以后，这种保护措施作用就不大了。例如，虽然现在仍然对来自其他成员的汽车配件征收关税，但是国内越来越多的消费者已经有能力购买国内组装的外国品牌轿车了，这就说明关税对国内产业的保护作用已经非常低下了，国内产业必须主要靠自己赢得市场了。在这种情况下，政府的保护措施就只能在WTO制度框架内实施，大多数成员政府都可以使用，所以是一种普遍性保护措施。我国可以使用的普遍性保护措施大致上可以有四类：贸易救济措施、公益保护措施、政府采购措施和可以使用的其他措施(例如不可诉类政府补贴)。其中只有政府采购是最彻底的和最有力的，因为它可以完全禁止境外的货物和服务进入政府采购市场，其他措施都是有条件的限制手段。因此，政府采购对国内产业的保护作用将会凸显出来。
但是非常遗憾的是，在过去五年内，政府采购的保护作用并没有很好地发挥。规定应当购买“国货”的《政府采购法》第10条没有得到应有的尊重和执行。五年后的今天，政府采购保护作用明显之日，却又是市场开放谈判开始之时。在困难的抉择面前，我们应当一方面利用谈判成功和结束以前的时间，为国内产业发展提供更有效的保护；另一方面，我们必须从现在起做好开放前的准备工作。准备工作做好了，即使开放后政府采购也未必是外国人的天下。美国政府采购市场庞大，但是外国产品和服务占有的份额也就只有11%左右。

统一市场和制度应当先行

考虑到未来的国际竞争，我们首先应当整合国内市场。国内市场的统一，对于提高国内产业在政府采购市场上的竞争力十分重要。但是从《政府采购法》适用的角度看，我国政府采购市场现在是“一个分散的市场。”于安说。

目前我国政府采购法的适用范围是由集中采购目录和采购限额决定的，每年公布的政府采购统计数据反映的就是这一范围内的采购。实际上，除了这些以外，还有以下四个部分：

第一是国家投资的大型公共工程及其重大装备采购。例如三峡工程、奥运会工程、国家大剧院工程等，没有整体地纳入集中采购目录。这些领域不但在法律适用上存在歧义，而且在行政监管上也不统一。在政府采购市场中，公共工程历来就是象征和标志，是政府采购市场的主要部分。
第二是军事采购，包括后勤军需、武器装备和国防科技采购三部分。根据WTO《政府采购协定》例外条款的规定，上述出于国防安全的军事采购在法律上可以不对外开放，可以长期合法地用于保护和扶持国内产业。法律上不开放的意思是，我国可以根据需要购买外国货，但是外国供应上没有权利一定要参与国内的采购招标。《政府采购法》第86条规定，由中央军委另行制定法规规范军事采购。

第三是国有企业使用财政性资金进行的采购。国有企业的财产本来就是经营性国有资产。无论如何自主，国有企业的活动中都不能摆脱公共性质，也不能脱离公法的规范。现在的《政府采购法》完全排除了对国有企业的规范，2001年中国加入世界贸易组织的议定书也规定国有企业和国家控股企业以商业目的进行的采购不属于政府采购。国有企业完全受普通自由贸易协定支配，不利于发挥其公共功能，也不利于国有资产的保值增值。例如欧盟成员国国有企业的采购就不是这样，它们被列入政府机构以外的“公共实体”范畴，受政府采购规则的支配。这一问题应当在谈判中提出来，否则不利于中国企业在国际政府采购市场上竞争。

第四是集中采购目录以外、采购限制额度以下的政府采购。这部分采购现在不适用《政府采购法》，完全适用普通民事采购规则的支配，与普通老百姓买东西的方式没有什么区别，缺少公众监督和强制竞争机制。但是它确实属于政府采购整体市场的组成部分。

市场统一的基础，是法律制度的统一。于安告诉记者，政府采购领域发生的所有问题，都可以归结到制度建设上来。2003年开始实施的《政府采购法》，是一个非常框架性的立法，该法第九章规定其实施的具体步骤和办法由国务院规定。这个办法的起草工作已经比较久了，至少从准备市场开放统一国内市场和制度的角度，应当加紧制定和公布。另外一个非常需要而尚未制定公布的规则，就是政府采购原产地规定。政府采购原产地规则是确定国货与外国货的依据。它的缺失是外国产品大举占据国内政府采购市场的重要原因。
集中采购机构专业化和强化竞争程序

除了统一制度和市场外，于安还提到，市场开放前国内准备的重要内容是政府采购机构专业化和提高政府采购竞争的公平和规范程度。

“政府采购机构必须走专业化道路，依赖商业性招标公司不是出路。”于安指出，根据《政府采购法》第16条和第62条，集中采购机构设置和活动的原则，是非营利性和专业化，这是与《招标投标法》的一个重要区别。竞争本身就有成本，如果组织竞争的机构本身又以营利为目的，不但将增加采购成本，而且也与政府采购活动本身的公共性质不相符合。

他告诉记者，目前，政府采购机构专业化水平不高的确影响了政府采购活动的开展。这首先表现在岗位性质的不统一，究竟是管理岗位还是专业技术岗位不明确。从事政府采购专业活动的机构，应当以设置专业技术岗位为主，并且配备专业技术人员。在编制管理依法到位后，人事部门工作也应当跟上去，例如尽快确定政府采购师的职业序列和职业资格标准，然后按照职业标准进行人事管理和行政监督，谁出了事情就追究谁的责任。加入GPA和市场开放后，政府采购机构专业技能不提高、专业化程度不够，肯定会影响公平竞争秩序。

政府采购的公平竞争原则主要靠程序来保证实现，于安主张，应当以电子化作为工作重点来推进。政府采购程序设计的原则，就是通过竞争选择最好的供应商。选择者本身的公正品格和判断能力当然是重要的，但是有关供应商信息的充分是正确选择的前提条件。如果信息充分、真实，评标专家和采购人就难以睁眼说瞎话，监督机构也可以更有效率地工作。所以采购电子化是提高竞争公平程度的重要出路。电子信息存储量大、流通快，不但提高了采购决策的速度，还防止评标专家扭曲信息，让中国的政府采购达到最大可能的公平程度。

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