易宪容：中国城镇化面临着重大制度障碍

标途

　　新政府上任之后，不仅把城镇化看作是中国现代化建设的历史任务，也把城镇化看作是扩大内需的最大潜力所在，看作是未来经济持续稳定增长之动力。可以说，在当前，不仅中国各行各业都在寻找城镇化带动行业发展的切入点，而且中国理论界和学界也在掀起一波研究中国城镇化如何发展之热潮。
当然，对于中国城镇化，其核心就是农村人口转移市民化，就是让农民进入城市过上体面有尊严的生活；而城镇化的实质是要缩小三大差距（即城乡之间、东西部之间、中小城市与大城市之间的经济生活之差距），以此来带动经济持续稳定的增长。
　　因此，对于不少研究者及机构来说，城镇化实现途径可通过制度改革、投资扩张、公共服务均等化、城市版图扩张、智能集约化等方式来进行。但对于多数人来说，既不知道要现实城镇化的制度改革是什么，也不是知道走上城镇化之路重大制度障碍是什么。
　　如果说中国城镇化不对这些问题进行反思，而仍然是以既有的行政方式来大力推动城镇化，那么这种城镇化不仅不可能成为未来经济增长之动力，反之会让现有经济的“房地产化”更加恶化，社会矛盾与冲突更是四起，中国城镇化最终也可能变为一个“政策陷阱”。
　　比如，有报道指出，中国的新一轮城镇化规划正在制度中，目标以建设世界级城市群，全面提升京津冀、长三角、珠三角这三个国家级城市群外，并将培育壮大17区域性城市群。在这些规划者看来，这些城市群将容纳中国70%以上的国内生产总值（GDP），以此来带中国经济持续稳定增长。但实际证明，这条老路不仅不可持续的，也是走不通的。
　　因为，前十几年的中国城镇化是在土地国有制的条件下政府行政主导的城镇化，而不是伴随着工业化及市场化过程产生的城镇化。我们可以看到，这种特殊制度安排下的城镇化已经产生了许多严重的经济与社会问题，导致了政府与绝大多数民众利益严重冲突。可以说，如果中国城镇化还是走前十年城镇化的老路，那么这种城镇化只能让现有社会矛盾与冲突进一步恶化，更不可能成为未来经济增长之动力。
不合理制度规则不修正城镇化走老路
　　而前十年城镇化之所以会导致如此严重的经济问题与社会问题，这很大程度上与当前的中国经济体制存在的严重缺陷有关。因为，在当前这种中央对政治与人事绝对控制、而经济事权严重分权并由地方政府掌控的制度安排下，在前30年由计划经济向市场经济过渡过程是起到重要作用。因为这种制度安排有限地引入市场机制、降低推进改革的政治风险，从而成功地解决了地方政府的激励机制问题及信息问题，促使了中国经济体制不断地由计划经济向市场经济的转型，推动了中国经济发展与繁荣。
　　但是，由于这种制度安排不仅让地方政府直接控制或影响土地、金融、能源等各种经济资源分配与经济事权，让地方政府成为市场经济的直接参与者及干预者，也让地方政府成为市场制度规则制定者和执行者、市场秩序维护者及仲裁者。这样，地方政府不仅可参与市场和经营市场直接谋利，也可不断地把其既得利益甚至于非法利益制度化，这就容易为地方政府谋取少数人利益而牺牲绝大多数人利益创造制度条件。因此，如果不触动当前这种经济体制的重大改革，只是技术性及行政性方式来推动推动城镇化，那么这种城镇化只能走上前十年城镇化的老路。
　　比如说，中国《宪法》对土地产权的规定，它应该是1975年文化大革命极端时期的产物，而当前的《中华人民共和国土地管理法》也是由这个规定成引申出来的。按理说，近几十年来中国社会经济发生了翻天覆地的变化，这种极端时期宪法对土地产权的规定早就得修改了，《土地管理法》也要如此。但是，在现行经济体制下，这种法律对地方政府最为有利，因此这种对农民利益严重侵害的法律不仅不修改，反之还有人制造一个莫须有农村土地的“集体成员权”出来，因为农村土地有集体成员权，因此农村土地就不可转让，只能由政府来转让交易。

　　按照逻辑，城市土地为国有，不也存在中华人民共和国公民的成员权而不可交易转让吗？但国有土地可交易呢？从这个例子说明了，如果不对现行的经济体制进行重大制度改革，在现有的经济体制下，不仅公平公正的法律制度无法产生，而且现有的不合理的制度规则也无法修正。这些就成了当前中国城镇化的最大制度障碍。　　还有，当社会经济发展到一种程度之后，社会经济的公平公正性成为整个社会经济增长最为重要的源泉。因为，只有社会经济的公平公正性才能让绝大多数人的福利水平全面提升，让绝大多数人分享整个社会经济发展与繁荣之成果，才能真正调动全体人民劳动与生产的积极性，激发出全体人民努力生产和创造财富的潜能，并让整个社会管理成本降低及社会和谐与稳定。这就需要当前的经济体制进行重大改革。
　　当前社会中的许多利益冲突及不断发生的群体性事件，其根源就是社会生活中的公平公正性程度低。比如，当前中国社会中所显现的“官二代”、“富二代”、“穷二代”、“贫二代”等现象，很大程度上都是与当前社会不公正不公平有关。　　当前中国城镇化产生许多问题也是与这种经济体制有关。因此，当前中国经济生活中的不公平不公正性，其根源都是与当前中国经济体制有关。如果中国不进行这种重大的经济体制改革，真正消除由于这种制度安排所导致的社会经济生活的不平等，那么中国要走向新型城镇化之路是不可能的。对于当前中国的经济体制进行重大的制度改革，是中国实现新型城镇化的根本所在。
　　作者是中国社会科学院金融研究所研究员