透视建筑领域潜规则：腐败问题致豆腐渣工程频现

紫丁香

　　来源：人民日报
　　
　　◎工程建设领域因资源和权力集中、管理封闭、项目分散等特点极易滋生腐败。违规与腐败广泛存在于立项、发包、施工、监理、质检、验收、结算等各环节。
　　
　　◎我国工程建设领域所面临的主要矛盾已不再是无法可依，而是有法不依、有规不循。
　　
　　◎应充分发挥群众的监督举报作用，推行工程质量终身责任制，大力提高工程违规行为的预期成本，对造成严重工程质量事故的企业及其负责人应实行终身行业禁入。
　　
　　问现象
　　
　　编辑：从瞬间夺走40 条人命的重庆綦江彩虹桥垮塌事件，到上海在建住宅楼整体倒塌事故……近年来，楼脆脆、桥垮垮等一系列工程建设恶性事件常常见诸报端。您怎么看待“豆腐渣工程”频现这一现象？
　　
　　程文浩（清华大学公共管理学院副教授、廉政与公共治理研究中心主任）：近年来我国各地层出不穷的劣质工程，绝大多数都是由腐败问题直接导致的。更为严重的是，已经曝光的劣质工程很可能只是“冰山一角”。工程建设关系到国计民生，堪称百年大计，所以工程腐败问题的经济和社会危害都极为深远。
　　
　　编辑：有人说，无论用什么标准来衡量，工程建设领域都是我国腐败问题最为严重的领域之一。工程建设领域“潜规则”大行其道已经很多年了，请您简要分析一下造成这种状况的原因。
　　
　　程文浩：工程建设领域具有“两集中、一封闭、一分散”的特点，即资源和权力相对集中，管理相对封闭，项目相对分散。这几大特点均有助于滋生腐败行为。
　　
　　首先，从资源条件来看，工程建设领域资源高度集中。近年来，国家不断加大对公共基础设施的投入，各类工程项目纷纷开工上马。据统计，仅由国家预算内资金承担的固定资产投资，就从1981年的269.8亿元激增到2009年的12685.7亿元，增长近50倍。
　　
　　工程建设领域不仅资源集中，而且由于专业性强、技术含量高，所以其决策权和管理权也十分集中。以交通领域为例，我国现行的投资体制是在交通系统内部封闭运行，采用“投资、建设、管理、运营”“四位一体”管理模式，这种高度集中与封闭的体制设计，在客观上使得高速公路重大项目的立项、招标、发包、定价等大权几乎集中于交通部门，一个公路项目动辄涉及几十亿、上百亿的投资，其利润之丰厚、寻租者竞争之激烈可想而知。
　　
　　由于工程建设专业性强、技术含量高、安全要求高，所以其管理又有一定的相对封闭性,并直接导致了外部监督的缺失与乏力。在资源和权力相对集中的同时，工程建设项目又呈现相对分散的特点。各地公共工程和楼堂馆所遍地开花，显然提高了有关部门监督的难度。
　　
　　从已曝光的案件可以发现，工程违规和腐败行为几乎渗透到工程建设的所有环节，包括企业资质管理、设计、发包、监理、验收等，这就进一步提高了有关部门监督和治理的难度。因此，预防工程腐败是一项极为复杂的系统工程，需要全过程、全方位推进。
　　
　　问原因
　　
　　编辑：不少“豆腐渣工程”也是政绩工程、面子工程。多年来，“工程建起来，干部倒下去”几成魔咒。据了解，2010年全国纪检监察机关共查处工程建设领域违纪违法案件1.56万件，给予党纪政纪处分9349人，其中地(厅)级64人、县(处)级881人。为什么会出现这种状况？
　　
　　程文浩：由于我国各类公共工程主要由党政机关立项建设，所以主管工程的官员自然成为建筑承包商竞相争取甚至行贿的对象，而且其掌握的权力资源与承担的责任形成鲜明对比。权力大、责任小的客观现实，再加上建筑承包商为获得工程而表现出的强烈行贿倾向，促使很多工程主管官员产生强烈的腐败动机，难以抵御巨额利益的诱惑，并以发包工程、默许工程违规等方式为对方提供关照。
　　
　　编辑：《中国统计年鉴》显示，从1980年到2009年的30年间，我国建筑企业从6604家激增到70817家，增幅约10倍，建筑从业人员从648万人增加到3672.6万人，增幅约5倍。这种巨大变化对于工程腐败问题有何影响？是否加剧了“潜规则”的盛行？
　　
　　程文浩：公共工程相对稳定的经费和利润保障，使其成为建筑承包商眼中的“唐僧肉”。建筑企业和从业人员的急速增长，建筑业整体产能过剩的严峻现实，客观上导致了“僧多粥少”的局面，从而进一步加剧了各类建筑企业对于工程项目的争夺。
　　
　　在激烈的市场竞争中，有些企业不是从提高自身竞争力入手，而是借助于行贿等非法手段，从而全面恶化了建筑市场的竞争环境。由于我国市场主体的准入机制不完善，对施工单位的资质审定把关不严，致使大量规模小、技术力量薄弱、管理不健全的施工单位充斥工程建设市场。由于这些不具备建筑资质的施工单位缺乏竞争力，往往不择手段，向工程主管官员行贿就成为其开展业务的常用手段。这些行贿成本最终转化为“工程成本”和偷工减料行为。
　　
　　编辑：从20世纪80年代以来，我国一直在积极推进建筑工程管理体制改革，业主负责制、施工监理制、《建筑法》、《招标投标法》等制度、法律陆续出台，为何这些都没能遏制住建筑市场的乱象丛生？
　　
　　程文浩：建设领域的建规立制工作确实有了长足的进步。目前建筑工程所涉及的几乎所有重要环节，都已有相应的法律法规。这对于规范建筑市场、保证工程质量、遏制工程腐败起到了积极作用。
　　
　　虽然各种规则业已存在，但是某些公职人员仍然可以通过消极回避或积极抵制等方式拒不执行这些规则，进行各种腐败交易，而且违规程度常常令人难以想象。例如，当年一举夺去40条人命的綦江彩虹桥，事后调查发现竟然是一座未立项、无可行性论证、无设计审查、未招标、未对设计施工单位进行资质审查的“六无”黑桥。
　　
　　因此，仅靠建规立制，无法根除我国工程建设领域的腐败问题。制度的执行同等重要。在《建筑法》、《招标投标法》等重要规则出台之后，我国工程建设领域所面临的主要矛盾已不再是无法可依，而是有法不依、有规不循。目前存在一个突出问题，就是对工程违规行为处理过轻，而且被追究责任的往往是违规单位，而不是做出违规决策的领导者个人以及负有领导责任和监督责任的上级部门负责人，而且惩戒措施往往不能真正触及违规者的根本利益。在违规行为的预期收益和预期成本如此不成比例的情况下，很多官员肆无忌惮地违法乱纪，也就不足为奇。
　　
　　问对策
　　
　　编辑：要想让建筑行业健康发展，您认为应当如何规范管理？具体有什么建议？
　　
　　程文浩：应当完善规则和严格执行双管齐下。一方面不断完善招投标等现有的规则制度，力争将其中作弊造假的机会压缩到最低限度，另一方面则应严格地执行这些规则，并严惩各种违规行为。具体说来，可从以下方面着手：
　　
　　其一，充分发挥群众的监督举报作用。将群众监督与地方自查自纠和上级检查有机地结合在一起，建立起一个立体、实时的工程建设监督体系，从而提高及时发现工程违规行为的能力。建设主管部门首先应当通过各种大众传媒，广泛宣传诸如招标发包、工程监理之类的工程建设领域基本规则，使百姓具备辨别违规行为的基本能力。同时，为了让百姓了解工程项目的具体情况，建设部应强制要求所有使用公共投资的工程项目主动公开自身情况，包括项目名称、报建时间和批号、招投标时间和结果、业主单位、承包商、监理单位名称及负责人姓名以及监督部门的联系方式等，提高工程建设的透明度和问责性。
　　
　　其二，应推行工程质量终身责任制。质量责任一方面要长期有效，而不再是时过境迁、下不为例，另一方面质量责任要精确到人，不再笼统地由单位或集体承担。这两者结合在一起，就能够显著提高惩罚违规行为的力度。
　　
　　其三，国家还应采取措施，大力提高工程违规行为的预期成本。具体地说，可以法律、行政法规和地方法规三管齐下：在法律方面，国家应大幅度提高《刑法》对于工程事故的处罚标准；在行政法规方面，建设部可以出台规定，对造成严重工程质量事故的企业及其法人代表和主要高管实行终身行业禁入；在地方法规方面，各地建设主管部门可以根据当地特点，出台更多更严厉的监管和惩戒措施。这些举措如能施行，将大大提高企业违法违规行为的预期成本，从而有效地遏制其违规动机，在一定程度上遏制工程腐败现象。
　　
　　建议
　　
　　提高市场准入门槛，在严格资质、资格审批的基础上继续完善动态监管制度。同时，正视建筑行业行政监管立法存在的滞后性问题，从适应经济的快速发展的角度，对相关法律进行相应修改及清理，做到法制的协调统一、与时俱进。（长春理工大学法学院 张 闯）
　　
　　防止建设工程中的“潜规则”，就是要层层进行严格监控，各项预算资金严格报批，防止假冒和挪用。只有监控到位，规章制度不形同虚设，才能遏制工程建设中的腐败和贪污行为，才会确保工程质量不出问题。（江苏镇江市 王南昌）
　　
　　群众是工程建设的最佳监督力量。为保证群众举报的效果，建议开辟一条独立于当地党政部门之外的举报渠道。建设部可参照国土资源部2009年开通12336国土资源违法举报电话的做法，设立全国统一的工程建设问题举报热线电话，并在建设部官方网站的显要位置设立永久性的举报平台。而且，这些举报渠道应通过大众传媒广泛宣传，做到家喻户晓。（湖北武汉市 李德秀）
　　
　　国外如何管理建筑行业
　　
　　法国：开发商无空子可钻
　　
　　法国的建筑法，经过几十年不断改进，现已十分健全，开发商难有空子可钻。例如，《建筑法》规定，城市规划事务处在将有关材料送省政府审批的同时， 还在改建或新建建筑所在地竖标牌，写明工程的内容和范围，接受群众监督。两个月内，周围居民有权向市政部门就该工程提出自己的意见，甚至要求停止工程。城市规划事务处在接到诉讼请求后需尽快研究其合理性,并将研究结果作为是否批准工程的重要依据。《建筑法》等法律不仅对有关建筑和业主、施工方以及设计师的权利义务进行严格规定，还对施工合同和建筑材料进行规范管理。此外，每年国民议会和参议院有关委员会都要召集建筑行业的专业人士根据该行业出现的新情况对有关法律进行修改。
　　
　　新加坡：依法建造管理公屋
　　
　　政府的建设行政主管部门是“国家发展部”，负责全国的住宅和基础设施建设以及专业人员的资质管理。其下属的建设局根据《建筑物管理法》负责全国的私人和国家拥有的房屋建筑工程和土木工程的监管，建屋发展局专门负责为新加坡民众建造、管理房屋。如今，超过80%的约300万的新加坡人居住在由建屋发展局建造的公屋中。此外，建屋发展局全程负责公屋的土地规划、设计、施工和维护。
　　
　　美国：部门协调严把质量关
　　
　　美国的《职业安全卫生法》为建筑行业的人身安全建立了一套完整的管理体系，分为国家监察、企业负责、保险制约和行业咨询四部分。国家监察是指美国劳工部职业安全卫生局及其分支机构对各建筑企业及施工现场的监督和检查；企业负责是指施工企业必须遵守联邦及州的安全标准和法则，一旦发生事故要承担一切责任；保险制约是指联邦法律确定业主必须为雇员提供人身保险；行业咨询是指职业安全卫生研究机构所属的12个专业委员会负责对建筑企业的安全提供专业的咨询。
　　
　　美国基本没有专门的建设法律法规，而是由大量综合性法律法规和技术标准规范建筑市场。联邦政府总服务管理局负责政府工程的招投标管理。其选择方案一般照技术质量排序，再与技术质量排序领先的咨询设计企业洽谈价格。各州及各市都有类似的机构，负责本级政府投资工程的招投标管理。
　　
　　德国：引入独立检验工程师
　　
　　独立专业的检验工程师这种检验机构, 是德国堵塞建筑漏洞、防患于未然的一道重要关口。该机构的出发点是由外部、独立的专业力量来保证工程质量和价值，维护业主、建筑师和工程师的利益。受各州政府建筑主管部门委托，检验工程师对新建工程和涉及结构安全的改扩建工程的质量进行检验。其主要工作是检查建筑技术的数据和材料，看是否符合建筑安全标准、防火标准、保温和抗噪音标准以及结构上的环保标准，并在工地现场监督工程实施。此外，德国还有一支专业技术检验队伍，即德国检验和监管机构，包括建筑监管联合会和鉴定人技术组织。检验鉴定人的工作并不能取代施工负责人、独立的建筑师或者工程师，而是与他们以伙伴关系的方式进行合作。 (李潇 整理）