中国财政预算的百年变迁

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　　晚清肇始
　　
　　近代中国实质上的进步，是从引进西方国家的预算思想开始的。先是一些曾经到过西方的中国人及来华的传教士撰文介绍西方国家的预算知识，主张仿效之，以推进中国财政制度的进步，随之，一批在近代颇有影响的思想家也纷纷发表预算言论。一时间，预算成为人民大众对抗封建专制、争夺民权的工具。
　　
　　康有为在戊戌变法期间所作的《日本变政考》中，主张仿效西方，实行预算公开。光绪皇帝予以采纳，诏令改革财政，编制预算，因变法失败，而最终未及施行。
　　
　　1908年，光绪皇帝和慈禧先后“驾崩”，其时，革命风潮大涨，其势不可遏，摄政王裁沣被迫诏令办理立宪事宜，成立各省咨议局。此后，预算与税收便成为立宪派与皇室之间最重要的权力之争。
　　
　　1910年，梁启超发表《度支部奏定试办预算大概情形折及册式书后》一文，对清政府颁布的预算草案的收支进行猛烈抨击。他认为，从预算可窥一国政府的施政方向，是政治而非经济所能概括，这是当时中国人对预算最为深刻的认识了。
　　
　　当时的“资政院”是中国议会的雏形，这个清政府自己建立起来的机构一经面世，就给皇权专制造成不小的麻烦。开院之初，议员们经过多次详细审议讨论，据理力争，竟迫使历来强盛不可一世的清政府屈服，将原预算额37635万两核减掉7790万两，使岁入总额略有盈余。
　　
　　1911年11月3日公布的《重大信条十九条》中规定：“本年度之预算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案内，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“皇室经费之制定及增减，由国会议决。”由此，资政院的财政预算权已得到法律的承认，称得上是中国历史上具有开创性的法律文件。
　　
　　每个中国人都应记住这个历史的关节点：1911年的预算案。悠悠数千年的古老国度，如今破天荒，第一次有了自己的、可以制约最高政治权力财政权力的预算制度。
　　
　　民国奠基
　　
　　民国三年(1914年)5月1日，北洋政府公布《中华民国约法》，规定：“国家岁入岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院。”这是我国审计权力列入根本大法之始。
　　
　　同年颁布的《会计条例》，设计出一套较为完整的预算制度，对预算年度、总预算、预备金、编制方法等都有规定。财政部据以制定出该年度的国家预算简章。同年10月，颁布了我国第一部审计法和审计法施行细则。
　　
　　预算制度颁布后，到1919年以前的执行情况较好，均编制了较为完整的国家预算。1920年后，由于军事开支剧增、提防截留中央专款严重而流于形式。不过，在1925年的时候，仍追编了前4年的预算，说明当时执行预算制度还是比较认真的。
　　
　　南京国民政府时期，预算制度继续缓慢进步。1932年9月24日，国民政府在经过较长时间准备后颁布了中国历史上的第一部《预算法》，标志着中国预算制度经历20余年的发展已基本定型。此外，预算与决算并重也是国民政府预算建设的特色，既详列预算计划，又注重督促施行。
　　
　　须知，即便是美国，全面接受预算思想、建立预算制度，也只是20世纪初的事。在财政预算的制度建设、由“看不见的政府”向“看得见的政府”的过渡方面，中国人并不显得落后。
　　
　　但是，北洋乃至民国也给历史留下了一个巨大的遗憾：在中国，广大民众对政府及其财政行为始终没有形成真正的“压力”，“牵制”、“制约”、“平衡”等观念始终未能进入中国人大脑。控制不住“钱袋子”，也就控制不住专制这匹脱缰的野马，执政者仍然可以不受监督，不受限制地继续盘踞无限的、绝对的权力。
　　
　　延安民主
　　
　　延安边区财政的确是民主的财政，是人民可以“说话”的财政。从上世纪40年代初中国共产党人的言论中可以清晰地看出来，在他们的思想库中，除了马列主义，还包含着近代以来中国进步思想的精华和西方文化的成分，其有机融合，凝结成了珍贵的“延安精神”，至今屹立不倒，却没有受到当今思想界的充分重视。
　　
　　延安时期，中共在恶劣的生存环境下，通过民主选举“三三制”、村民自治等形式，把人民群众团结在自己的周围，其民主建设的成就令后人肃然起敬：偏僻的乡村、大字不识的农民，在中国最没有条件实行民主的地方，却结下了丰硕的民主之果。
　　
　　实践中，边区参议会按照民众意愿，通过民主程序审定和监督政府财政收支之事，便是延安的预算民主。
　　
　　从当时的预算决议案来看，当时边区参议会对政府财政工作的审查监督并不是“虚”的，其中既有对概算的设计、监督权，又有审查、批准权；既明确提出政府税收工作中存在的问题，又拥有对政府税收工作提出“必须”、“不得”等要求的权力。边区财政的确是民主的财政，是人民可以“说话”的财政。
　　
　　由于建立了严格的预算监督体制和民主参与机制，相比以往的任何政权，延安最值得骄傲的成就，就是它的高度廉洁。上世纪40年代，几乎所有访问过延安的外国观察者都持同样的看法，边区政府没有敲诈、勒索，官员的廉洁奉公在远东仅见；也正是凭借民主手段，边区政府才能在四面封锁、瘠地养兵的艰难环境下，成功地鼓励生产、征收粮税，并平衡了财政预算。那时的中国共产党深深扎根于人民群众之中，那时的人民群众也殷切地期待着党的指引和领导。
　　
　　由此我们也就理解了，为什么当时有那么多优秀的青年知识分子千里迢迢来到地瘠民贫、缺衣少食的延安，为什么到过延安的观察者，无论是梁漱溟、黄炎培这样的民主人土，还是卫立煌这样的国民党将军，或是陈嘉庚这样的海外侨界领袖，乃至美国的记者、大兵，少至一周，多至旬月，便尽弃陈见，成为延安的最热烈的赞美者与支持者。是什么吸引着他们、改变着他们？就是延安的民主。

　　从国家机密到逐步公开
　　
　　解放初，为了经济建设和国防的需要，国家将财政高度统一起来。但是当时也出现了一个预算外的口子，而且预算外资金(注：指不纳入国家预算，由地方各部门，各企事业单位自收自支的资金)越来越大。
　　
　　在那个历史时期，我国政府的财政预算决算是被列为国家秘密的。1951年，中央人民政府颁布《保守国家机密暂行条例》，该条例以列举的方式划定了国家秘密的一些大项，其中第五项是“国家财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务机密事项”。
　　
　　但是，《保密法》于1989年5月1日起施行的时候就明确规定：“1951年6月公布的《保守国家机密暂行条例》同时废止”。这就是说，将政府预算作为国家秘密的《保守国家机密暂行条例》迄今已经废止20年了。
　　
　　2009年12月，审计长刘家义在向全国人大常委会报告审计工作时称，争取在3年之内做到中央政府部门预算公开。而在此之前10年，中央各部门甚至无需编制预算。1999年之前，政府部门资金不仅仅来自预算内，预算外也资金不菲，一个部门可以存在多个户头分人管理。这导致整个中央部门的资金状况，几乎谁都说不清楚。
　　
　　政府预算向社会公开，是国际惯例，也是民主政治的常识。政府资金无一例外来自公众的奉献。公众将自己的财产权让渡给政府，委托政府使用此财政资金提供公共物品，进行公共服务。那么，政府怎么花这些钱，要让公众看得到。
　　
　　今天，我国正在进行的公共财政改革，其核心内容就是建立健全公共预算制度，实行阳光财政。而阳光财政，顾名思义，就是将政府预算放到阳光下，接受人民的监督，杜绝预算和预算执行中的私相授受、暗箱操作。
　　
　　有专家表示，中国目前的预算改革只能是渐进式的，不可能像一些人所预想的那样一步到位。而且，预算透明也不能完全透明，有的也不可能透明，比如国防开支和外交开支就是如此，因此，要把握一个“度”。但涉及到民生问题，比如教育、卫生事业等部门预算就应该完全透明。(来源：南方网)