工程招标代理附带相关造价咨询服务及收费问题探讨

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本文拟针对我国工程建设项目招投标活动中有关工程招标代理附带相关造价咨询服务及收费存在的争议,从招标代理服务收费文件（1980号文件）及相关的法律规定入手，对招标代理附带相关咨询服务类项目应如何收费进行分析探讨，并提出个人的理解和立法建议。

    本文所称工程招标代理附带相关造价咨询服务，是指在我国工程建设项目招投标活动中，工程招标项目的招标人要求招标代理机构同时提供项目所需的工程量清单及招标控制价（或标底）编制服务的情形。针对此类项目，招标代理机构应如何收取费用目前存在很大争议。根据国家发改委2002年颁布实施的《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格[2002]1980号，以下简称1980号文件）中有关招标文件包括“标底”编制及参考收费标准之规定，在实际操作中，招标人通常要求招标代理机构只能按照1980号文件规定的标准取费，不仅如此，有的除要求附加编制工程量清单和控制价(或标底)工作量外，甚至还强制招标代理机构超法定浮动范围降价，这种做法已经非常普遍。对此，招标代理机构虽然深感困惑并提出了普遍质疑，但考虑到市场竞争的激烈，只能承受或被动放弃。
    目前，此类项目在收费方面存在的问题和凸显的矛盾已日趋激烈，如果得不到合理解决，招标代理市场势必会出现恶性瓶颈：规模大、实力强的招标代理机构考虑到成本问题无法接受中小型工程建设项目，或者勉强承接但无法全部投入比较强的专业力量；而能承受低成本压力的规模小、实力较弱的招标代理机构又没有能力承接，或者承接后没有专业力量投入只能再低价分包出去，这就无法保证清单及控制价的编制质量，最终结果可能直接影响工程建设项目的招标质量，不利于工程建设合同的切实履行，完全有悖于招标代理行业的正常发展方向。
    笔者认为，在当前背景条件下，对1980号文件的规定如何正确理解、招标代理服务工作范围如何清晰定位以及如果整体委托应如何收取费用等问题进行专门的分析和探讨，尤显必要。

    一、对我国工程招标代理委托及收费现状之分析
    众所周知，随着《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2003（已废止，以下简称“03计价规范”）的推行，尤其是GB50500—2008（以下简称“08计价规范”）的强制实施，全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的建设工程项目招标，必须采用工程量清单计价。建设工程（主要包括建筑工程、装饰装修工程、安装工程、市政工程以及园林绿化等）招标项目增加了工程量清单和招标控制价编制的要求和工作量，在我国工程建设项目招投标实际操作过程中，对工程招标项目附带的这部分造价咨询服务工作，除具备相应能力的招标人自行编制外，以下两种委托方式及相应的两种收费做法同时并存：
    （1）招标代理和相关的工程造价（特指工程量清单及控制价或标底编制，下同）分别委托具有相应资质的专业代理机构负责，费用按不同的收费体系和标准计取。
    在实际操作中，对于一些专业性比较强的工程招标项目，为确保工程造价的准确性，具有工程管理经验的建设单位一般都主张委托一家熟悉本行业或专业特点的工程造价咨询机构，单独编制工程量清单及控制价（或标底），编制费用由委托方按工程造价收费标准和合同另行支付，招标代理机构的工作范围不包括此项编制服务，招标服务费按国家1980号文件或各地方有关规定的收费标准计取；如果招标代理机构同时符合委托方提出的造价咨询专业和资质条件，考虑到招标与造价的互补性，一般要求只能承担招标代理或工程造价其中一项。此种方式目前主要用于部分工业建设以及市政基础设施招标项目，如城市轨道交通、公路、水利、石油化工等工程建设项目，而在民用房屋建筑工程中实际运用相对较少。
    （2）招标代理附带相关造价咨询整体委托给一家招标代理机构，两种不同的收费做法并存。
    一般情况下，招标代理机构在提供招标代理的同时，完全有能力承接项目相关的工程造价咨询服务工作。基于以上客观实际，招标人当然会选择整体委托的方式，认为既可以满足项目的需要又可以减少因增加咨询单位带来的管理和衔接工作量，这种方式在民用房建工程招标项目中经常运用。招标代理机构承接此项委托后，在具体组织实施方面也存在两种做法：一是具有工程造价资质和能力的招标代理机构，一般由内部专业造价人员负责完成；二是考虑到没有编制能力或不具有相应资质或工作量大人手紧张等因素，招标代理机构也不得不将此项工作分包给专业工程造价单位完成。
    针对此类整体委托的情形招标代理机构应该如何收费，目前存在两种不同的观点和做法：一种观点认为，招标代理与造价咨询服务独立收费比较合理，这样更能体现两种不同咨询服务工作的实质特点、工作量和适用的计价体系，所以在在合同中明确约定招标代理服务费用按1980号文件以及《国家发展改革委办公厅关于招标代理服务收费有关问题的通知》（发改办价格[2003]857号，以下简称857号文件）收取，相关的工程造价服务费用按当地的收费标准另行收取；而另一种观点认为，1980号文件对编制招标文件的范围包括标底以及单独委托编制招标文件的取费标准做出了相应规定，招标代理服务的范围应当包括编制标底，标底和工程量清单及控制价是一回事，所以在合同中约定招标委托范围包括相关的工程量清单及招标控制价编制，收费按1980号文件规定执行。一部分委托人不仅如此，甚至还要求降价，使得这类项目大部分通过竞价后，最终收费都按标准下浮20%以下。
    针对此类项目收费存在的争议，有个别地方政府主管部门还出台了专门的文件，如辽宁省庄河市人民政府办公室《关于实行招标代理机构备选制度的通知》中规定：“招标代理费含工程量清单编制费用”等等。

    二、对1980号文件的立法背景及相关法条之比较分析
    笔者认为，对工程建设项目中工程招标代理范围是否包含工程量清单、招标控制价（或标底）所产生的争议焦点，集中体现在对1980号文件法条理解上存在的差异。下面试从1980号文件的立法背景出发，对立法同时期已经发布的各相关法律法规文件中有关“招标代理机构”“招标代理服务范围”以及“标底”等关键词的法条规定进行综合比较分析，寻找问题的根源。
    经初步统计，在《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）2000年1月1日实施后到1980号文件2002年10月颁布之前，有关规范工程建设项目招标投标活动的国家层面有效法规文件主要有：国务院建设行政主管部门制定的《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（2001年6月1日发布并施行，建设部第89号令）、《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（已作废，2000年6月26日发布实施，建设部第79号令）、《工程造价咨询单位管理办法》（已作废，2000年3月1日起施行，建设部第74号令）、《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（2001年12月1日实施，建设部107号令）以及国务院其他相关行业主管部门制定的公路、水运、水利、铁路、通信建设工程方面的招投标管理规定；有关规范货物及服务招标采购方面的有效法律法规文件有：2002年6月29日通过的《中华人民共和国政府采购法》、《民用航空物资设备招标投标管理规定》（2001民航总局103号令）、《科技项目招标投标暂行办法》（国科发计字（2000）589号）、《国家科研计划课题招标投标管理暂行办法》（2002年05月28日施行，科技部“国科发财字〔2002〕165号”）、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定 》（2002年7月1日起施行）等，从上述文件中寻找与上述关键词相关的规定，能够非常清晰得出以下结论：
    （1）1980号文件第三条规定的“标底”应该包括工程招标标底、货物及服务招标标底，并非专指工程建设项目工程标底，与03年推行计价规范之后也就是本文需要讨论的工程招标项目所要求编制的工程量清单及招标控制价（或标底）不是同一概念，其中货物及服务标底一般为采购预算或评估价等，制定标底的依据、方法和要求也各不相同。《国家科研计划课题招标投标管理暂行办法》第十八条规定“招标人应根据与课题研究目标的相关性、与国家政策的相符性以及经济合理性的原则确定标底”；《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第十条规定，“市、县人民政府土地行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价”；以及《民用航空物资设备招标投标管理规定》第二十三条规定，“招标项目设有标底的，标底的知情人负有保密的责任”等等。
    （2）编制工程标底是否属于招标代理机构工作范围，在同时期颁布实施的部门规章中规定并不一致。其中除1980号文件规定招标代理费用包含招标文件含标底编制可以引申理解为编制标底属于招标代理机构的服务范围，其他大多数与工程建设招投标相关的部门规章之规定则有所不同，明确要求编制标底必须由具有相应能力的招标人或具有相应资质的工程造价单位或招标代理机构负责。如建设部107号令第九条规定，“招标标底和工程量清单由具有编制招标文件能力的招标人或其委托的具有相应资质的工程造价咨询机构、招标代理机构编制”；《铁路建设工程招标投标实施办法》第九条规定，“工程招投标管理办公室的主要职责是：（二）审查招标人、招标代理机构和标底编制单位资格”；《水利工程建设项目施工招标投标管理规定》第二十一条规定，“施工招标必须编制标底，标底由项目法人（或建设单位）委托具有相应资质的单位编制”等等 。
    （3）在当时立法背景下，大部分招标代理机构一般具有工程造价咨询能力，并具有相应的工程造价资质。根据已废止的建设部79号令和74号令有关工程招标代理机构及工程造价单位资质管理之规定，工程招标代理机构与工程造价单位资格条件在注册资金、专业技术力量等方面的要求基本相同或相近，其中招标代理机构必须具有造价工程师执业资格人员数量低于工程造价咨询机构的数量要求。因此，一些具有工程造价咨询资质的企业申请工程招标代理资质比较容易，同时一些规模较大技术力量雄厚的工程招标代理机构一般也都符合工程造价资格条件，也就是说，一个咨询企业具有招标代理和工程造价咨询资质的情况比较常见。所以当时招标代理行业出现的较为普遍的情况是，大部分招标代理机构具有编制标底的资质和能力，个人认为，也许这就是1980号文件顺其自然将标底列入招标代理范围最合适的解释。

    三、对工程招标代理附带相关造价咨询服务及收费之理解
    纵观上述分析，笔者认为，针对工程建设项目，招标人可以根据项目的实际需要，委托一家具有相应造价资质的招标代理机构同时完成与招标有关的工程量清单和控制价（或标底）编制工作，但此项工作并非属于招标代理的服务范围，招标代理和附带的工程造价咨询服务应该按不同的计价体系和收费标准进行独立收费。主要观点、依据及相关说明如下：
    （1）招标代理费用包含工程量清单及控制价的编制费用缺乏法律依据。
    首先，从法律、行政法规层面，国家对此没有明文规定。其次，1980号文件自2003年1月1日起正式实施，而03计价规范自2003年7月1日实施,两个文件在执行时间方面存在一前一后,很明显，前文件（1980号文件）并没有也不可能对实行工程量清单计价规范后的工程量清单（及控制价）编制收费问题做出规定，而且到目前为止，相关立法部门也没有出台对此收费文件进行解释或单独规定的任何法规性文件。
    另外，也许有人会提出，除1980号文件外，《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令， 2003年5月1日起施行）第二十二条之规定可作为法律依据，即“招标代理机构可以在其资格等级范围内承担下列招标事宜： （三）编制标底。”笔者认为，此法条有明确的前提条件，即“在其资格等级范围内”，也就是说，招标代理机构如果具有工程造价资质就可以同时承担编制标底的工作。
    就此，笔者试问：如果认为编制工程量清单及控制价（或标底）属于招标代理服务范围，是否可以推论，工程招标项目中的相关工程造价工作必须由招标代理机构负责，那么据此是否推出如下结论：其一，根据建设部107号令以及其他相关的法规文件之规定，招标人委托具有相应资质的第三方工程造价单位（非招标代理机构）的做法是违法的；其二，招标代理机构承接工程招标项目时必须具有工程造价咨询资质，而在工程招标代理机构资质条件中找不到任何依据。很显然，这属于断章取义，是经不起反推的。再结合上文对1980号文件的立法背景和法意延续性的分析结论， 笔者认为，片面理解1980号文件及相关法规包括工程量清单和控制价编制费用的看法和做法是完全错误的，毫无法律依据。
    （2）招标代理和工程造价咨询服务收费依据分属于两个完全不同的计价体系和标准，不管哪种委托方式应该分别按独立的体系和标准收取费用。
    招标代理服务收费的法律依据是1980号文件和857号文件，其收费基数是该招标项目的中标金额，经委托方、投标人和招标代理机构在招标文件和投标文件约定，一般向中标人收取；对工程造价咨询服务的收费，国家没有统一的专门性规定，只有各地根据当地经济发展水平制定的地方性收费文件，其收费基数一般为工程造价（或建安工程造价、工程预算等），一般向委托方收取。据初步统计，按照工程造价计价体系的收费标准，一个工程造价在5000万的项目，其中仅就工程量清单编制一项（不包括控制价），其可收取的费用一般在工程造价（或工程概算）的2‰-3‰左右（10-15万），远远高于1980号文件中所规定的编制标底可供参考的招标代理服务费的30%（4-6万）。试问：必须实行工程量清单计价招标的同一工程项目，招标人单独委托一家工程造价咨询机构和整体委托一家招标代理机构编制允许适用两个不同的收费标准且存在很大差异吗？很显然，这也是经不起推敲，不符合逻辑推理的。
    （3）1980号文件中规定的工程“标底”和03计价规范推行后的“工程量清单及招标控制价（或标底）”有本质的区别，二者不能等同解释。
    在03计价规范推行前，工程标底是在传统定额模式下，按照现行预算定额和费用定额进行计算的，标底并不是招标文件的必要组成部分，而且仅在评标时予以参考。考虑到标底的保密性，并经过一段时期的招标实践，工程标底一般都是建设单位自行编制或另行委托第三方编制。而且根据2004年国务院办公厅发布的《关于进一步规范招投标活动的若干意见》（国办发[2004]56号）之相关规定，考虑到标底招标的诸多弊端，国家鼓励推行无标底招标，之后工程项目采用标底招标的方式日趋减少，统一向工程量清单和控制价招标模式转变；实行计价改革后，工程量清单是依据工程施工图纸、以统一的计价规范（如现行08计价规范）为投标人提供工程实物量清单和技术措施项目的数量清单，招标控制价是招标人在招标文件中公布的投标报价上限值，是根据招标文件中的工程量清单及计价要求、造价管理机构发布的造价信息和市场价格等编制的，工程量清单及控制价是招标文件的重要组成部分，工作量远远大于传统定额模式下的标底编制。
    所以，从编制要求、工作量和发展趋势来讲，把工程量清单及控制价的编制等同于1980号文件规定的标底编制是过于牵强和明显错误的。
    （4）针对此类项目存在的争议，有的地方政府相关部门已下发文件或复函做出清晰界定。
    如2006年上海市颁布实施的《上海市建设工程造价服务和工程招标代理服务收费标准》，对招标代理和工程造价的工作范围以及收费标准进行了清晰的界定，明确规定“编制施工招标文件（不含工程量清单或标底）”；四川省有一份“关于《关于招标代理服务收费问题的请示》的回复”（川招稽函[2007]3号）明确函复指出，《建设工程工程量清单计价规范》比《招标代理服务收费管理暂行办法》后颁布实施，并且工程量清单计量原则、计价方式和工作量均与原工程造价概预算的计量原则、计价方式有较大差异，《招标代理服务收费管理暂行办法》中的招标代理费用没有包括工程量清单编制费，工程量清单编制费应执行《工程造价咨询服务收费标准》（川价发[2005]248号）的有关规定。以上实例足以说明工程造价与招标代理的实质性区别，对出现同时委托的情况如何收费是很清晰的。
    （5）受有关工程造价资质管理新规定的约束，招标代理机构在工程造价资质方面的情况发生很大的变化，立法部门应加以重点关注。
    笔者通过对工程造价资质管理的法律文件进行整理发现，目前专门对工程造价咨询资质管理进行规定的有效法规文件是2006年7月1日实施的《工程造价咨询企业管理办法》（建设部令第149号，以下统称为“新办法”），其中有关“资质等级和标准”与已作废的建设部第74号令（以下统称为“旧办法”）相比较，在资格条件的要求方面发生了实质性的变更，如在注册资金方面，虽然新旧办法对申请甲级、乙级注册资金的最低限额没变，但是新办法增加了“企业出资人中，注册造价工程师人数不低于出资人总人数的60%，且其出资额不低于企业注册资本总额的60%”的限制性规定，也就是说，一些原来符合旧办法规定的工程造价咨询单位只有通过脱钩改制后符合上述条件的，才能延续或申请新的资质，而对一些注册资金比较大尤其是国有控股的甲级工程招标代理机构来说，无疑很难实现改制的，这类代理机构一般采用出资设立新的造价公司（非控股型）的方式，以新公司的名义单独申请工程造价资质。同时，新出台的08计价规范中对“工程造价咨询人”的定义已经很清楚，即“取得工程造价咨询资质等级证书，接受委托从事建设工程造价咨询活动的企业”，所以，严格意义上来说，这类规模较大经验丰富但尚未改制的招标代理机构是不能承接招标项目的清单及控制价编制工作的。鉴于上述资质条件之变更，立法部门应该加以重点关注并适时做出新的调整。
    （6）招标代理收费存在的问题已经得到行业协会和相关立法部门的高度重视，完善相关立法已势在必行。
    针对招标代理行业的普遍呼声，中国招标投标协会与国家发改委有关立法部门正在对招标代理收费不合理的问题进行研讨。据了解，中国招标投标协会于2009年11月26日，就招标代理服务收费问题与国家发展改革委价格司的有关同志进行了座谈。会后，协会立即起草了《关于招标代理服务收费情况的报告》，并上报了国家发展改革委相关司局。其中对1980号文件有关工程造价咨询委托及费用提出修改建议，建议统一制定有关工程量清单和招标控制价（或标底）编制服务收费的分类、分档标准及计算方法。从协会对此问题的积极举措可以进一步证实，招标代理收费存在的不合理性其中当然包括招标代理服务的范围界定以及附带工程造价咨询如何收费的问题，已经引起相关立法部门的高度重视并将列入立法考虑。

    结 语
    毫无疑问，为适应我国市场经济不断发展变化的需要，工程建设领域招投标法律法规也在随之进行不断修改、补充和完善，为确保法规体系的一致性，避免发生因法条规定不一导致产生歧义而适用混乱的局面，政府有关部门对相关法条及时清理并进行相关立法完善非常必要。笔者认为，针对工程建设项目中招标代理附带相关工程造价咨询服务及收费问题存在的争议，主要源于对1980号文件相关法条的不同理解。所以建议政府有关部门尽早对此问题进行立法解释或者出台新的收费管理文件，或在即将出台的《中华人民共和国招标投标法实施条例》中对招标代理服务范围和适用的收费标准予以进一步澄清。这样不仅能进一步清晰和理顺招标代理和工程造价的实质区别和关联性，而且对招标代理附带工程造价项目中存在的恶意低价和强制性捆绑收费行为起到直接的遏制作用，有利于我国工程建设领域全面推行新的工程计价制度的改革，有利于进一步完善和规范招投标活动，使市场竞争更趋公平合理。

    总而言之，立法部门应从招标代理行业的客观实际出发，充分考虑工程招标代理与工程造价咨询在资质条件、收费管理等方面的关联性进行立法完善，不管采用那种方式，应该明确规定，工程招标代理服务范围不包括编制工程量清单和控制价（或标底），与招标相关的造价咨询工作，招标人可以根据项目的实际需要，单独委托给具有相应资质的造价咨询机构，或整体委托给招标代理机构，但要求招标代理机构或者其拟承担造价咨询任务的子公司具有相应的造价资质，招标代理和工程造价咨询服务分别按国家或地方有关规定单独收取费用。



    来源：《中国招标投标》作者：国信招标集团有限公司 李继红