政府采购中心：设还是不设（经济参考报文章）

汉瓦

2009年11月20日  经济参考报

　　自《政府采购法》2003年正式实施，执行政府集中采购职能的政府采购中心便依法在各级各地纷纷设立，有力地保证了政府采购制度的顺利推行。但目前，仍有一些省地未设立政府采购中心，一些省地则先设后撤，一些地方则将政府采购中心“重组”进资源交易中心或公共服务平台……在《政府采购法》实施近七年的今天，设不设政府采购中心，似乎还是一个众说纷纭的话题……
　　贵州河南至今未设省级政府采购中心
　　“可以‘根据需要’不设立”
　　□本报记者黄勇实习记者王涛
　　随着《政府采购法》2003年正式实施，全国绝大部分省区市都设立了省级政府采购中心，承担省级部门政府集中采购业务，只有贵州、河南两省至今未设省级政府采购中心。
　　据了解，贵州省之所以未设省级政府采购中心，原因有两个，一是“贵州省政府采购中心”这块牌子早已名花有主。在2005年贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省设备成套局(贵州省政府采购中心)机构编制方案的通知中，明确原国家国内贸易局下属的贵州省机械设备成套局下放贵州省管理，更名为贵州省设备成套局，挂贵州省政府采购中心牌子，为省政府直属正厅级事业单位，是省人民政府设立的承担集中采购任务的专门机构，负责全省设备成套工作的纳入集中采购目录的政府集中采购工作。但当记者致电贵州省设备成套局时，却被告知，“贵州省政府采购中心”并没有成立。
　　二是设立政府采购执行机构也有其弊端。首先是会增加财政运转经费，专门的政府采购执行机构一般为事业单位，需要固定的办公场所，配备一定数目的人员，人员工资和运转经费不菲；其次，吃皇粮的政府采购中心与市场化的采购代理机构相比，办事效率仍有一定差距。而现在市场化的采购代理机构数量众多，可供选择余地大。
　　此外，如果以国家单位身份出面的政府采购中心在采购中出现纠纷和法律问题，背后最终将牵扯到的会是国家赔偿的问题。
　　为此，贵州省一级的政府采购中心至今没有设立。各市(州、地)、县(区、市)的政府采购活动中，多数地方成立了政府采购中心，也有一些地方是采取政府采购中心与委托代理机构采购同时进行的方式。
　　贵州省财政厅介绍，今年贵州省在巩固并扩大政府采购范围和规模方面，一是继续做好社会关注和涉及民生项目的政府采购工作，加大中央和省级补助专款、国债资金项目实施政府采购行为的工作力度。二是紧紧抓住国家“扩大内需”这一发展机遇，加强对投入项目的采购监督管理工作。三是不断拓展采购范围和提升采购规模，部分地区积极将财政性投资工程、农村公路机构设备、涉农物资等纳入政府采购。
　　常年担任河南省财政部门法律顾问的李建厂认为，根据《政府采购法》第十六条的规定“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构”“既然是‘根据需要’设立，那么也可以‘根据需要’不设立。”
　　“况且，就我了解的情况看，交给社会中介机构运作，无论是在质量、效率、还是人员专业素质和服务态度都比作为事业单位的政府集中采购中心有优势。虽然也有一定的弊端，但总体来说利大于弊。”李建厂说。
　　山东四分之三设区市未设政府采购中心
　　探索另一种“管采分离”模式
　　□本报记者焦国栋邓卫华
　　“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜”，是2003年开始施行的《中华人民共和国政府采购法》的规定。这部明确提出政府采购须“管采分离”的法律，要求政府采购的监管职能和执行职能分由不同机构来从事。
　　从执行实践来看，“管采分离”出现了两种模式：其一是政府成立集中采购机构，同时在财政部门内设置监管机构；其二是保留政府监管职能，执行职能交由社会中介机构代理。
　　山东17个设区市中，除莱芜、济宁尚未设专门的政府采购监管机构，采取与国库科合署办公进行监管的方式之外，其余15市财政部门均设立了专职的政府采购监管机构，其中11市的政府采购监管机构为副处级甚至市正处级建制。从政府采购中心的设置来看，除菏泽市在财政部门内部设置了与监管机构平行的的集中采购机构外，其余16市均建立了市级“管采分离”体制，其中济南、济宁、莱芜、临沂四个市设置了独立的集中采购机构，烟台、东营、日照等山东省的其它市，则由社会中介机构代理集中采购。“管采分离”的这两种模式，分别以不同的方式探索政府采购的创新完善路径。
　　“集中采购机构发挥政策功能，贯彻国家宏观调控政策时不以盈利为目的，并通过推广归集批量集中采购节约财政资金”，山东省财政厅政府采购监督管理处调研员鞠少波介绍，“由社会中介机构代理集中采购，同样须促进实现国家经济和社会发展政策目标，但社会中介机构不具有集中采购机构所拥有的事业单位性质，其从业人员不占用事业人员编制。”鞠少波认为，以两种模式进行“管采分离”，是由于各地财政部门采取了不同方式进行政府采购改革创新，分别体现出各自特色。
　　对于由社会中介机构代理集中采购，烟台市政府采购管理办公室常务副主任任信美认为，将执行职能交由社会中介机构来做，政府可以把更多精力放在研究制定监管政策上。烟台市政府采购管理办公室，是烟台市财政局管理政府采购的专职机构。在烟台，社会中介机构为了获得代理资格，彼此竞争已形成改进服务质量的良好氛围。
　　“烟台市财政局根据中介机构工作质量打分，拨付中介服务费，不允许中介机构向采购人和供应商收取费用，不得私自揽活。代理机构每次工作的服务对象是由抽签决定的”，任信美介绍。此外，由社会中介机构代理集中采购，不仅节省了事业人员编制，还可以避免因行政级别问题对监管工作可能带来的制约。比如，政府采购监管部门须监管同级别，甚至可能是更高级别设置的政府采购中心：如何做到监管到位，如何对监管工作进行再监管？这又值得深入探讨。
　　而另一方面，社会中介机构的服务质量须逐步提高，这需要政府部门通过引导和监管进行规范。如何在政府采购中实现政府监管和市场运作的高效衔接，是社会中介机构代理集中采购面临的关键问题。
　　江西省政府采购中心名称更改业务划转
　　目的为理顺管采部门的职能
　　□本报记者林艳兴
　　从今年1月起，江西省政府采购中心更名为省财政绩效评估中心，所承担的省级政府集中采购业务划转江西省机电设备招标有限公司组织实施，集中采购部门实行市场化管理，与管理部门彻底分开，财政部门政府采购工作全面转到履行监督管理职责上来。一年来的实践证明，这项政府采购“管采分离”改革取得了成功，管采部门职能的理顺，有力推进了政府采购规范化建设。
　　江西省政府采购中心2001年成立，在推动省本级政府集中采购工作方面取得了较大的成绩，节约了财政资金，规范了省本级行政事业单位采购行为。但随着政府采购规模的日益扩大，2007年省政府采购中心集中采购的货物、服务为2.08亿元(不含协议采购、定点采购额)只占省本级集中采购量15.49亿元的13.47%，省政府采购中心在省级政府集中采购中的作用逐渐降低。
　　据江西省财政厅政府采购办副主任欧阳青波介绍，负责采购工作的江西省政府采购中心设置在省财政厅，而负责政府采购监管工作的政府采购办也设在省财政厅。这样，在具体的执行操作过程中，就存在着以下几方面的弊端。一是，财政部门既是裁判又是运动员，在制度设置上难以保障政府采购的公平、公正，与《政府采购法》不相符合。其二，从近几年来的执行情况看，省政府采购中心设立在财政部门，导致采购人将政府采购工作中存在的采购时间长、质量差、价格高等问题都归结于财政部门，财政部门的监管职能在政府采购过程中反而显得不够重要，财政部门在政府采购过程中的管理监督职能得不到充分发挥，财政部门在管理监督上的权威难以树立。外界误认为省采购中心职能范围很大，省财政厅不愿意分离等问题，尽管尽力解释但收效甚微。每次政府采购工作的检查，如治理政府采购领域商业贿赂、政府采购执行情况专项检查等等，采购中心一直是治理重点对象和检查的重点对象，如果省采购中心在党风廉政建设方面出什么问题，将直接影响省财政厅形象。
　　为此，江西省财政厅去年8月专门向省政府行文请示，建议将省政府采购中心的招标职能完全推向市场化，由经省级以上财政部门认定资质的代理机构实施政府采购项目招标采购活动，让政府采购招标市场形成竞争的环境，各采购代理机构在采购招标的质量、服务、信誉、价格，程序规范，质疑答复进行竞争，加强管理，形成优胜劣汰机制，从而理顺了财政部门在政府采购工作中的职能。
　　“原先政府采购中心的工作不会和采购办协商，更不可能受采购办监管，而是直接找领导，因为政府采购中心和政府采购办是平级单位，那时领导才是裁判员；现在管采分离后，政府采购办找回了裁判员的角色，可以真正行使监督管理权利”。欧阳青波说，采管分离后，政府采购办拥有更完全的监督权利，而不会碍于原先与政府采购中心为同级单位不好处罚。虽然没有什么具体数据和事例体现采管分离的好处，但在行使监督权利方面工作人员确实感觉方便多了。管采分离一年来，江西全省的政府采购工作在更加规范的轨道上运行，在部门设置上保证了政府采购工作的公平、公正、平等，社会上的中介机构如果有任何问题，他们都能以政府采购方面的相关法律法规处罚。
　　政府采购中心被“重组”进资源交易中心
　　专家称是一种行政改革动向
　　□实习记者王涛本报记者刘振冬
　　近期，一些省地试点将政府采购中心与土地出让、资源让渡、国有资产交易、医药配送等公共产权交易中心“重组”为资源交易中心或公共服务平台，名称上的政府采购中心正在悄无声息地消失。
　　“这是一种值得鼓励和推广的行政改革动向，是从本质上开展公共利益的保障，符合政府采购设立的最初本意和本质。”近年一直致力于政府采购、公共交易等领域研究的北京物资学院商学院教授倪东生肯定地说。
　　他提出，每个单位、每个人都在诸多的法律框架下生活或工作，不能以单一的法律形式约束存在形式，应该就其职能本质开展组织设计。结合国内外的情况，我国应建立国家层面的统一的公共交易委员会，这不仅是中国特色的社会主义的有力实践，也是世界发达国家和地区的经验。
　　国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇此前也对上述现象做过相关调研，他分析说，之所以一些地方的政府集中采购机构能够与产权交易平台、土地交易平台等“重组”为一个资源交易平台或公共服务平台，一个很直接的驱动因素是当地政府集中采购、建设工程、土地及产权等交易的额度都比较小。“交易量小了，与此相关的各部门可能就更容易放弃一些‘利益’。”
　　的确，“政府采购的公正要求一致性、正确性、代表性、避免偏见、修正性和道德原则。”倪东生说，在实践中，政府采购有一个法来规范，公共工程执行有另外一个法来规范，国有资源、国有资产、公共卫生等等又有另一套所谓的“阳光”政策。涉“公”交易变成部门体现有所作为的“道场”，缺少科学性、系统性、社会性、整体性，缺少“一把手”的政治作为。“阳光分散后，就会有瘴气！”
　　倪东生认为，目前的公共资源交易中心强化了集中采购机构，是招投标交易方式的加强和巩固。“站在部门利益之上，更应该谈到的是公权、公共利益。它包括的种类很多，每个部门应该将权利转变为服务，学习香港、新加坡、韩国以及更发达国家和地区的经验。”
　　《政府采购法》第16条、第18条规定，集中采购机构是采购代理机构，根据采购人的委托办理采购事宜。采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理。集中采购代理机构是法定的代理机构。
　　因此，有人提出疑问：这样的“重组”是否意味着集中采购机构的消解，从而违反了《政府采购法》？
　　对此，财政部财政科学研究所综合政策研究室主任马晓玲说，认定是否违法是一件非常严肃的事情，任何事实都不能模棱两可，要分析其过去和现在的发展状态和组织架构等等一系列问题，而不能仅仅纠结于其名称上的变化。
　　赵勇则进一步指出：“显而易见，上述的‘重组’行为并没有影响政府集中采购职能的发挥。”集中采购机构在采购法律关系中，既不是采购物的供应者，也不是采购物的使用者。这是一种既要向采购人提供服务，也要向供应商提供服务，以自身的特殊优势，促成采购交易达成的中介行为。而这样一个更大意义上的交易平台，一定程度上，可以将集中采购代理机构从采购人代言人的角色中解放出来，为采购人和供应商双方提供公平公允的服务。
　　观点
　　集中采购机构亟待制度调整
　　□赵勇
　　根据《政府采购法》设立的政府集中采购机构，几年来在提高财政资金的使用效益，维护国家和社会公共利益；规范政府采购行为，保护政府采购当事人的合法权益等方面，都发挥了重大作用。但对于“每个市、自治州以上人民政府可以设立多少集中采购机构”“市、自治州以下人民政府是否可以设立集中采购机构”、“集中采购机构的行政隶属关系是怎样的”、“集中采购机构运营的资金由谁承担”、“集中采购机构应该具备怎样的资格和能力”“各类采购机构如何划分采购范围”等问题《政府采购法》没有做具体回答。各地区根据对政府采购工作的认识和自身的实际情况进行摸索，因而形成了目前集中采购机构行政级别不一、隶属关系各异、预算体制不同、采购规模迥异、采购水平悬殊的尴尬局面。
　　目前，因上述局面而导致的比较突出的问题有：一、集中采购机构没有统一的上级管理部门。与一般采购不同的是，除了实现采购的经济功能，政府采购是一项政策性极强的制度，在我国当前所处的历史时期承担着重要而特殊的历史使命，如宏观调控、支持国货、促进中小企业发展、保护环境等。与此相关的采购政策和实施细则都在探索尝试之中。而启动加入GPA的程序，又给中国的政府采购领域带来了新的机遇和挑战，而目前集中采购机构这种“有纪律、无(统一)组织”的局面无论对于采购信息的“上传”还是政策指令的“下达”，无论对于采购过程和结果质量控制还是对于集中采购机构的管理和考核都是非常不利的。二、集中采购机构数量过多，使得本应集中的采购分散化。目前，市、县一级设立集中采购机构已成为普遍现象，加上部门集中采购以及社会中介机构的“分羹效应”，导致虽然我国政府采购的总规模呈飞速上升趋势，但是其中由集中采购机构完成的采购比例却在下降。这种现象，不利于发挥政府采购的规模效益，也有损于政府采购政策功能的实现。与此同时，一些财政支出金额较小的地区设立集中采购机构，导致了资金浪费、人员冗余、效率低下等问题。三、集中采购机构的管理水平参差不齐。集中采购机构的上级单位不同，经费来源不同，管理模式不同，人员素质不同，对政府采购工作的认识也不同。这种状况，影响的不仅仅是政府采购的效率和效益，因为它们相同和相似的名称和承担的工作，会导致由于个别采购机构的业务能力或职业道德问题而带来的工作失误或违法犯罪现象，而影响全社会对政府采购工作的整体评价，破坏政府采购的公信力和执行环境。
　　面对种种问题，很多地方政府都在做着积极的探索工作，一些地区，尤其是原本交易量不足的县、市，将集中采购机构撤并，将政府采购中心与产权交易中心等“重组”为资源交易中心或公共服务平台。这既可以看作是对政府集中采购机构的减员增效的改革实践，更深层的含义是以此为突破口，打破行业分割和行政分割的利益格局，为建立建设行为规范、运转协调、公开公平、廉洁高效的行政管理体制而进行有益的尝试。
　　当然，我国幅员辽阔，各地区经济发展水平不同，原有的行政管理格局也有很大差别。对于政府集中采购机构的下一步发展，在短时间内，还看不到一个放之四海而皆准的解决方案。在制度安排方面，笔者期待着以下方面的调整和完善：
　　尽快出台政府集中采购机构管理办法。其中一项重要内容是为政府集中采购机构的设立划定标准，对采购规模、合同数量、人员数量和资格等方面做出规定，对达不到标准的集中采购机构应予以撤销。
　　统一集中采购机构的行政隶属关系。可以由同级人民政府管理，让其“回归”财政部门管理也并非不可考虑。尽管“管采分离”已经得到了非常广泛的认同，笔者对其理论基础和实践中的成效还是抱有怀疑态度。政府采购与部门预算制度、国库集中支付制度密切相关。笔者认为在政府采购中最重要的并不是“管”和“采”的分离问题，而是确保处理争端争议的机构的独立性和公正性的问题。如能充分认识到政府采购的重要性，也可设立全国政府采购委员会，统一归口管理全国政府采购的相关工作。
　　统一集中采购机构的预算体制。目前集中采购机构主要有全额拨款、自收自支、差额拨款三种预算体制，各有优缺点。应当在充分调研以及统一隶属关系的基础上进行统一，并进一步完善对集中采购机构的绩效评估体系。
　　扩大政府集中采购规模和比重，对部门集中采购和社会中介采购进行规范。部门集中采购和社会中介采购是对集中采购制度的削弱。应对其范围进行规范，对其规模进行控制。只有这样，才能充分发挥政府采购的经济效益、政策功能和社会效益。
　　搞好集中采购机构能力建设，加强政府采购从业人员的教育和培训。政府采购专业性、政策性、技术性很强，对从业人员的理论水平、实际操作水平和思想道德水平都提出了很高的要求，应加强相关的教育和培训，并逐步推行执业资格制度。
　　以集中采购机构改革为突破口，推进公共部门改革。在政府的组织协调下，包括土地、国资、矿产、建设等部门在内的涉及交易的公共部门，应以社会需求为出发点，打破条块分割，对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行改革，提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，为社会和公众提供经济、高效、规范、有序、高质量的服务。
　　(作者赵勇为国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长，中国国际招标网特聘专家)
　　相关链接
　　政府采购法相关条文
　　第16条集中采购机构为采购代表理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。
　　集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。
　　第17条集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。
　　第18条采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。

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