建设工程招投标市场管制框架分析

xiaoxiao

经济学理论认为，管制是政府通过价格决定、产品标准与类型，以及进入一个行业的条件等对经济活动进行管理和限制的规则。政府管制是通过立法、规则来实现的，由政府机构来实行管制，因而这种管制具有强制性。换言之，管制是用法律或行政手段来对市场机制的运行进行限制或调节。招投标市场管制的目的是使招投标行为有序地运作。这在我国目前招投标市场的建设中尤为重要。
    １、招投标管制构成了招投标市场的要素之一
　　招投标行为要素包括招标单位、投标单位、运作规则、市场管制、中介组织等。这５个要素的融合协调就形成了充满活力的招投标市场。与本文密切相关的是市场运作规则和市场管制这两个要素。
　　市场运作规则是指为了保证市场运作的有序性，参与市场活动的各方在市场活动中必须遵守的一些行为规范。市场运作规则被打破或违反将引发市场混乱。市场运作规则由一系列法律法规组成。比如，招投标法、合同法、经济法、土地管理法、城市规划法、建设法、房地产法、保险法、价格法等。各种法律法规相互间是配合和衔接的。各个法人实体所制定的“章程”也应是市场运作规则的组成部分。应当特别注意的是，在市场经济条件下所制定的各种法律法规必须符合和体现市场经济的基本规律和市场运作的基本原则。那些违反市场基本规律和基本原则的法律法规应被淘汰。
　　市场管制在很大程度上是政府行为，它是保证市场有序运作所必需的，因此，有人也把它称为市场主体。但与招标单位和投标单位比较，它在市场中的地位不同，作用不同，不作为市场主体更容易区分，概念上要更清晰些。从广义上说，目前招投标市场管制者包括国家的各种机构，如建设部、计委、省、自治区、直辖市建设委员会、国务院工业、交通部门以及他们下属的招标管理机构等国家或地方行政部门，从狭义方面说，监管招投标市场运作的只须有招标管理机构就足够了，招标单位和投标单位是完全按照市场经济的规律运做的。在市场中只要这三方面进入正常有序的运行轨道，市场也就正常有序了。
    ２、目前我国建设工程招投标的特点和存在的问题
　　在向完善的社会主义市场经济过渡的过程中，我国的招投标制度与世界上许多国家相比具有一些独特之处，其中一条就是具有中国特色的管理机构，即有国家行政机关，又有国有大型公司。目前，我国各省、市均已经设立集中的招投标场所，即有形建筑市场或称为工程项目承发包交易中心，由于两级有形市场在职能上和管理范围上上下相一致，导致管理职责不明，相互牵制。这一问题若不注意解决，会引起市场混乱，使某些招标投标单位行为不规范。另外，行政干预严重，在建设工程招投标的实际操作中，人情工程、关系工程时有出现，行政力量对市场的过分渗透，难以实现公平竞争，也是滋生腐败的温床。很多工程的招投标都要受到来自各方面的行政力量的制约。实际上这样是把它归入政府部门的行政管理范围之内，这样的管制只有管制之名，而无管制之实，不客气的说起到了相反的作用。
    ３、建立独立的招投标市场管制体系的必要性
　　在目前我国招投标市场尚在逐步建设，政府对招投标市场实行宏观调控管理是一种实际需要。随着市场经济的逐步确立和招投标市场逐步发育完善，必须把招投标市场管制从行政部门的工作中分离出来。要建立一种与市场经济相适应的招投标市场管制的组织体系、工作体系和行为规范体系。
　　招投标市场的特殊性、重要性和自身发展规律决定了必须建立独立的招投标市场管制体系。
　　１）招投标行为与国民经济各方面都有密切联系，其活动影响到社会活动的各个方面。
    ２）招投标工作标准要求严格，专业性很强，处理建设工程交易中所发生的纠纷需要有充分的专业知识，要有专职人员和专门机构，非一般的机构所能胜任，并且，工程产品不同于一般商品，有其独特的单一性、大额性、周期性、场所固定等特点。
    ３）政府部门在一定时期包揽招投标宏观调控和招投标管制是可以的，但随着市场经济的增强和完善，政府部门宏观调控责任的加重，市场管制任务也必然加重，将两者分离，有利于招投标工作的有序运作。
　　４）政府部门的宏观调控任务与招投标市场管制任务有本质的不同。市场管制既是微观的市场管理又具有执法性质，属于法院的民事法律工作。因此，两者是完全可以分开的。
　　总之，招投标市场是不同于其他市场的专业市场，应有专业组织体系对招投标市场内的交易活动实施专门的管制，这一工作不是一般的政府部门所能胜任的，更非一般的政府宏观调控所能完成的任务。所以，随着我国市场经济不断发展，改革不断深入，建立独立的招投标市场管制体系的必要性就显得非常突出。
    ４、招投标市场管制的模式
　　根据国内外招投标市场管制的理论与实践，笔者从招投标管制的目的、任务、机构及法律框架等方面提出基本设想。
    ４．１招投标管制的目的
    招投标管制的目的是使招投标市场竞争有序地进行，通过管制活动，实现招投标市场的“公开、公平、公正”，保护建设单位、施工单位、中介公司的合法权益。
    ４．２招投标管制的任务
    依据招投标管制的目的，招投标管制的任务主要有以下几个方面：
    １）对市场主体进入市场的资质进行审查，发放许可证；
    ２）对国家立法提出建议；
    ３）依据国家法律法规，制定市场主体的行为规范或市场活动规则；
    ４）监督检查市场活动，对违法行为进行处罚，对市场活动纠纷，依照法律法规进行调解仲裁或判决，监督执行仲裁决定和纠纷判决；
    根据以上招投标管制的任务，目前招投标管制的主要内容包括以下几个方面：
    １）检查是否已经向建设行政主管部门报建及得到批准，资金到位率是否符合，是否领取了规划许可证，技术资料是否满足招标投标要求；
    ２）招标人是否具有招标能力；
    ３）投标人资格是否符合要求；
    ４）开标评标定标是否符合程序；
    ５）依法查处招标投标活动中的违法行为；
    ６）建议制定实施相关法律法规；
    ７）招投标服务及合同纠纷的解决。
    ４．３招投标管制的机构
　　我国是一个地域辽阔、人口众多的大国，建设工程种类多，任务重，我国的招投标市场管制应分级设立。因此，可考虑设立地方管制机构和中央管制机构。管制机构负责监督管理除了建设项目批准和发放规划许可证外的一切与招标投标相关的事务。其中中央管制机构的工作重点可以转移到规则制定方面，并且应拥有统一的权力，因此，中央管制机构可考虑只设置一个，按专业设置部门就可以了；地方管制机构负责除了规则制定以外的工作任务和内容，按地区平行设立１个或多个。管制机构必须从政府部门分离出来，具有足够的独立性。可部分参考律师事务、审计师事务所或中国证监会、保监会的机构设置。
　　管制机构是依法成立的组织，与其他国家行政机关没有隶属关系。
　　目前，中央一级的招标投标管制机构目前有国家建设部、计委、国务院电力、交通部门等，权利分散，职责不明，所以目前的管制机构不完全适应招标投标市场的需要。因此，可考虑从这些部门中抽调一部分力量，组建成中央级的招标投标市场管制机构。
    ４．４招投标管制的法律框架
　　在所有的招投标管制的框架体系中，笔者认为法律框架是最为重要的。先有规则，后有游戏，是市场经济的一个基石。招投标市场管制基本上是一种法制化的管理。在对招投标部门的管理中，实行社会主义市场经济要求政府扮演与原计划经济体制不同的管理角色。政府将依靠管理体制和法律框架监督招投标部门的运行，而不是通过行政命令直接管理招投标部门。这一框架将既能限制政府对招投标部门的直接管理，保护招投标企业的市场自主权，又能促使招投标行为进入法制化轨道，保护各方面的利益。因此，一个界定良好的法律框架对于实现招投标及其管制的目标至关重要。
    １）建立招投标管制法律框架的目的
    ａ最大限度地减少招投标管制机构对招标投标人的干预；
    ｂ保证招投标管制机构其他国家机关的不合理干预，不受被管制的招标投标人的干扰；
    ｃ确保管制重点突出，并使招投标管制机构对其决定负责。
　　为实现此目的，法律框架必须要求招投标管制机构服从界定良好的法律要求。法律文件须明文规定招投标管制机构的权力、责任和组织结构，以及招投标人的权利和义务。此外，这个法律框架还必须切实落实。法律框架所规定的招投标人的责任、权利、义务必须符合我国的法律法规。
    ２）法律框架的性质
    对于法律文件的适用性问题，取决于解决对象问题时是否要求时间上的稳定性和不同招投标企业间的一致性（反之为灵活性），以及随机应变的能力。由于法律具有最好的稳定性，因此，应使用法律来规定招投标管制机构的权力、责任和组织机构。一般来说，法律、国务院法规和其他行政法规应该用于解决其他要求稳定性和一致性的问题。而单个决定则应该用于解决当事人的具体问题。
    ５、结束语
    市场经济条件下的招投标管制，在我国还是一个尚待研究、尚待实施的问题。笔者认为，我国应设置独立的管制机构，并在法律上予以确认和细化，以确保我国的招投标市场既是自由、开放的，又是有规则和法制可依的，为保证招标投标行为的公平、公正、公开建立一个良好的外部环境。