《政府采购法》亟待修改的三大理由

招标投标人

核心提要  《政府采购法》实施几年来，我国政府采购工作已经步入依法采购的快车道，但随着政府采购工作的不断深入和发展，一些问题仍制约或阻碍着政府采购工作的健康持续发展，本文在这方面做了较深入的理论分析和梳理：《政府采购法》未能涵盖工程采购，“拣了芝麻，丢了西瓜”；法律条款太原则，实施细则迟迟不出台，致使执行机构进行具体工作时难以操作；各地按照《政府采购法》的规定，基本上完成了政府采购监督管理部门和执行机构的分离，但由于职责划分不细，造成越位缺位现象并存，严重影响了政府采购工作的健康、高效发展。
　　
　　《政府采购法》是否涵盖工程采购
　　
　　工程政府采购在部分地方开展得并不顺利，当地建设行政主管部门认为，工程采购不属于《政府采购法》管辖的范围。因为，《政府采购法》第二条对政府采购定义为：各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或采购限额以上的货物、工程和服务的行为。这里讲的第一个概念为政府采购主体是各级国家机关、事业单位和团体组织；第二个概念为资金来源是财政性资金。而采购规模最大的工程项目，采购主体恰恰大都为企业法人，并非国家机关、事业单位和团体组织。尽管使用的资金为财政性资金，却无法包含到《政府采购法》的管辖范围，如交通、水利、城建等。《政府采购法》只能管辖国家机关、事业单位和团体组织使用财政资金兴建的“楼、堂、馆、所”，而这部分正是国家限制的重点。这就是大家所说的《政府采购法》“拣了芝麻，丢了西瓜”，成为致使政府采购的规模占财政支出的比例比较低的直接原因。有的地方有一些项目并未进行政府采购却将其统计在内，这种做法不仅违法，而且有浮夸之嫌。
　　
　　实施细则不出台　执行机构难以操作
　　
　　《政府采购法》已经颁布实施，但由于法律条款太原则，加之《政府采购法》的实施细则迟迟不出台，致使执行机构进行具体工作时难以操作。
　　
　　如：《政府采购法》规定询价采购和竞争性谈判采购要先成立采购小组，由采购小组根据采购需求编制采购文件，再向三家以上的供应商发出采购邀请，然后在截止时间后进行评审并确定成交供应商。这个阶段至少要三天以上，执行机构很难作到，因为这样成本太高。实际工作中，大都采取由执行机构会同采购人编制采购文件，向供应商发出邀请，到截止时间才成立采购小组，由采购小组对供应商的响应报价和响应文件进行评判，这样操作更便利，但显然有悖《政府采购法》的规定。
　　
　　再如竞争性谈判采购方式和询价采购方式的评审方法，财政部财库[2007]2号文件对此作了明确规定，“采购人或其委托的采购代理机构采用竞争性谈判采购方式和询价采购方式的，应当比照最低评标价法确定成交供应商，即在符合采购需求、质量和服务相等的前提下，以提出最低报价的供应商作为成交供应商。”其用意是为了杜绝不公正的高价成交，然而，不同产品怎能比较服务与质量相等？这给供应商质疑投诉提供了机会。价低没成交会被认为评审不公，价高没成交会被认为不公平，让专家和代理机构无所适从。
　　
　　还有政府采购档案的管理，尽管《政府采购法》中规定了采购档案的存档内容，但对存档的主题未做明确规定，即采购文件的正本是采购人存档还是代理机构存档，对供应商的响应文件是保存所有参与采购活动的供应商的响应文件，还是只存前三名或只存中标、成交供应商的文件也未明确，造成政府采购档案的存档混乱。诸如此类的问题还有很多。
　　
　　管采分离后职责不清　难以形成合力
　　
　　目前，各地按照《政府采购法》的规定，基本上完成了政府采购监督管理部门和执行机构的分离，但由于职责划分不细，造成越位缺位现象并存，严重影响了政府采购工作的健康、高效发展。
　　
　　制度建设和监督管理上缺位 由于实施细则至今未出台，执行机构在操作中遇到很多政策性问题向管理机构反映，若当地政府采购监督管理部门政策制定也未能及时到位，将造成执行机构无所适从的局面。从监督管理的角度来说，政府采购监督管理部门对执行机构的监管还比较到位的，而对采购人规避集中采购、违法自采等现象监督处罚不够。
　　
　　采购方式审批上的越位 按照《政府采购法》的规定，五种采购方式各有适用条件，应由采购人和执行机构根据项目内容和具体情况自主对照选用；确实需变更时，才报政府采购管理机构进行审批。但在实际执行中，都由政府采购监管部门逐项目审批采购方式，有时审批的采购方式随意性较大，执行机构操作困难。
　　
　　协议采购管理五花八门 在《政府采购法》规定的五种采购方式之外，各地为提高采购效率，方便采购人，在实践中摸索出协议采购这种行之有效的采购模式，但由于全国没有统一的管理办法，造成各地在协议采购管理五花八门的状况，监管部门和执行机构相互扯皮、供应商钻空子的现象屡见不鲜。如采购人到底是谁；协议供应商确定后，采购人采购时，开具协议供货单和对合同审核确认到底属于管理职能还是采购行为？
　　
　　集采机构定位不明 《政府采购法》第七条规定，“政府采购实行集中采购和分散采购相结合……纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。”同时第十六条、第十八条进一步明确了集中采购机构的设立、性质和职能范围。即“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构……集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜……采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购；属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目， 经省级以上人民政府批准，可以自行采购。”根据上述条款，属未纳入集中采购目录的政府采购项目，既可以自行采购，也可以委托。纳入集中采购目录属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购，但不可以委托代理机构进行代理。
　　
　　但在实际执行中，一些地方将对集中采购机构和社会代理机构混为一谈，让集中采购机构和社会代理机构公平竞争，认为这样可以相互促进，互为补充，这种观点与《政府采购法》的规定是不相符的，也会极大地挫伤集采机构的积极性。
　　
　　审批权和监督权不分形成“灯下黑” 《政府采购法》规定，政府采购监管部门既具有行政审批权又有监督权，这是立法上的一大缺陷。监管部门在行政审批上的无人监督，造成了监管部门审批的随意性。
　　
　　如采购方式审批，可将公开招标审批为竞争性谈判或单一来源采购；将集中采购目录内的通用项目下达给集采机构，也可以审批为部门集中采购，让部门委托社会中介代理机构代理采购，削弱了集中采购的职能和规模。
　　
　　调查统计显示，2002年全国政府集中采购机构规模占总采购的72.8%，2003年由于出现了部门集中采购，政府集中采购、部门集中采购、分散采购分别占总采购规模的61.8%，17.0%,21.2%；2006年分别为59%、22%、19%。政府集中采购规模有所下降，而部门集中采购有所增加。虽然全国各地的情况有所不同，尽管全国政府采购总体规模呈现逐年增长态势,但政府集中采购的规模却在减小。
　　
　　综上所述，产生这些问题的根源，主要在于法律体系不健全，制度不完善。当前，各地都在深入开展学习实践科学发展观，建议相关部门以科学发展观为指导，深入调研目前政府采购中存在的突出问题，尽快完善相关法规和制度，促进我国政府采购工作科学、健康、持续发展。
　　
　　建议：

　　相关部门提请全国人大对《政府采购法》进行适当修改，拓宽《政府采购法》的涵盖范围，将工程采购逐步纳入，并做好《政府采购法》与《招标投标法》的衔接工作，为扩大采购规模创造条件。修改和完善询价采购和竞争性谈判采购方式规程等，切实做到依法采购。
　　
　　建议相关部门尽快出台《政府采购法实施细则》等相关制度和办法，完善政府采购制度体系，以规范政府采购程序。
　　
　　完善政府采购监督机制，建立政府采购事前、事中、事后的全方位监督体系，以规范行政审批行为和各采购当事人行为，树立政府采购“公开、公平、公正”的良好形象。
　　来源：政府采购信息报  作者：李健

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