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市县级集中采购机构不宜承揽“基本建设工程招标业务”     

政府采购信息报 2008-1-4 韩孟玉

【转载者注：对于不少人所说的“工程招标要纳入政府采购”问题，本文作者进行了分析。提出了县级政府采购中心不宜承担基本建设工程招标业务。这个问题，值得参考。】

　　目前很多地方已经将公共工程纳入政府采购管理，很多市、县级集中采购机构已正在开展工程采购工作。但本文作者认为，市、县级政府采购集中管理机构不宜承揽基本建设工程招标业务。

有违法律法规 不符国际惯例
　　《政府采购法》把各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金达到采购限额标准以上的工程纳入了政府采购范围，省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的财政部门依据《政府采购法》、结合当地实际，将采购人使用财政性资金进行基本建设工程及工程中的货物纳入了集中采购目录（并划定了采购限额标准）。基本建设工程一般金额较大，小则几万元、大则几亿、上百亿元，对于市、县级来说基本建设工程的采购额对于扩大政府采购规模起着关键作用，近年来，一些市、县级集中采购机构经常开展基本建设招标业务，没有开展此项工作的市、县，正在做着前期准备作。笔者认为，在没有对《招标投标法》进行修改、基本建设工程的招标投标政出多门、多头监督管理、评标采用综合评分法没有得到改进之前，市、县级集中采购机构不宜承揽基本建设招标业务。

　　不符合现行法律 法规的规定
　　市、县集中采购机构承揽基本建设招标业务，不符合现行法律、法规的规定：

　　不符合《招标投标法》规定的招标代理机构的条件。《招标投标法》第十三条规定：“招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。”《招标投标法》第十四条规定：“…。招标代理机构与行政机关和其他国家机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”截止目前，95%以上的市、县级集中采购机构是按照《政府采购法》规定设立的非盈利事业法人，其经费由财政拨款，不属于社会中介组织，因此，不符合《招标投标法》规定的招标代理机构的条件。

　　未获得国家有关部门颁发的工程招标代理资格。《招标投标法》第十四条规定：“从事工程建设项目招标代理业务的招标代理机构，其资格由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的建设行政主管部门认定。具体办法由国务院建设行政主管部门会同国务院有关部门制定。”

　　《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（建设部令第79号）第三条、第四条、第二十二条分别规定：“国务院建设行政主管部门负责全国工程招标代理机构资格认定的管理。省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的工程招标代理机构资格认定的管理。”“从事工程招标代理业务的机构，必须依法取得国务院建设行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门认定的工程招标代理机构资格。”“未取得资格认定承担工程招标代理业务的，该工程招标代理无效，由招标工程所在地的建设行政主管部门处以1万元以上3万元以下的罚款。”

　　由于市、县级集中采购机构不具备《招标投标法》规定的招标代理机构的条件，因此，未获得国务院建设行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门认定的工程招标代理机构资格。

　　招标无效、有关部门拒绝颁发开工许可证。市、县集中采购机构在没有获得基本建设工程招标资格的条件下，仍然承揽工程招标，将存在招标无效和招标后工程无法获得开工许可证的风险，这样的结果，会使问题复杂化，集中采购机构的形象也将受到不同程度地影响。

　　有违国际通行的做法
　　评标方法没有与国际接轨。国际通行的评标办法是“最低评标价法”，如联合国贸易法委员会采购示范法、欧盟理事会有关招标采购的指令、世界银行贷款采购指南、亚洲开发银行贷款采购准则，以及英国、意大利、瑞士、韩国的有关法律规定，招标方应该将合同授予最低评标价的投标。世界银行在1980年提供给我国的第一笔贷款开始就将“最低评标价法”引入我国，运用在货物采购、工程承包、咨询合同的招标过程中。基本建设采用“最低评标价法”，发包人编制的标底也是公开的，标底只起到控制最高限价作用，发包人的标底不再作为评标办法的组成部分，对评定标的影响越来越小，在适应的时候甚至可以不编制标底。这就从根本上消除了标底泄漏所带来的负面影响，所有投标人中标机会均等，杜绝了假招标、串标、陪标现象的发生。

　　目前，我国大约有三分之一的地方在基本建设工程招标投标采用了“最低评标价法”。而我国大部分地区仍然采用的是综合评分法，标底起着至关重要的作用，在招标前知道招标人标底的投标人中标率非常高，反而中标率非常低，这样就使一些投标人在招标前使用各种办法、手段去发掘标底，为事先知道标底的人提供了一个寻租机会，至使假招标、串标、陪标的现象时有发生。

　　工程咨询公司等社会中介机构承担公共工程的招标业务。由于基本建设工程招标，业务性强、涉及面广，通行的做法是交由工程咨询公司等社会中介机构提供工程咨询、图纸设计、编制工程量清单、施工规范、招标文件，负责组织招标、评标（评标专家的产生另有配套办法）、编制评标报告、评标结果报有关部门审批。

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制度不完善 投诉受理部门多

　　基本建设招标投标还不完善

　　目前，在我国基本建设招标投标方面，国家有关部门做了大量的工作，制定了一系列法律、法规，对于规范管理起到了很大的作用，但仍然存在一些需要完善的问题。

　　工程项目招标投标活动的监督管理由国家发展改革、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责。《招标投标法》颁布以后，《国和院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的通知》（国办发［2000］34号）、《中央机构编制委员会办公室关于招投标工作职责的复函》（中央编办函［2003］82号）规定：根据《中华人民共和国招标投标法》和国务院有关部门“三定”规定，现就国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工，提出如下意见：

　　对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按照现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利益关系人的投诉。按照这一原则，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由发展改革部门、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由商务行政主管部门负责。

　　从以上可以看出，《政府采购法》规定财政部门是政府采购的监督管理部门，对于纳入政府采购范围的基本建设工程和基本建设中的货物的招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，由国家发展改革、建设、铁道、交通、信息产业、水利、民航等部门，财政部门并不是监督管理部门。

　　工程招标投标政出多门、既当裁判员，又是运动员的情况仍然没有得到根本解决。《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的通知》、《中央机构编制委员会办公室关于招投标工作职责的复函》下发以后，国家发展改革、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门虽然联合制定了一系列工程招标投标管理办法，但各部门又结合本部门的情况制定了一些具体管理办法，这些部门之间职能交叉、政出多门，既当裁判员，又是运动员的情况仍然存在。

　　《招标投标法》规定有关部门负责基本建设招标的协调工作，但个别部门通过参与制定相关办法，演变成了基本建设招标投标的监督管理部门，建网站、指定信息发布媒体、建专家库、对招标代理机构资格进行审批、对招标文件进行审核、评标报告审核，否则，对招标代理机构进行处罚。在一些地方，两个部门依据有关规定先后建立了评标专家库，两个部门都要求招标代理机构或招标人组建评标小组时，从该部门建立的评标专家库存中抽取，不然，评标结果无效并对招标代理机构作出相关处罚。对于代理机构来说两个部门的要求都必须遵守，不然的话，招标代理资质将要受到影响。这就出现了一个工程项目招标所需评标专家必须从两个部门的专家库中分别抽取，评标时，从第一个行政监督管理部门建立的专家库存中抽取的评标专家在评标室参加评标，从另一个行政监督管理部门建立的专家库中抽取的评标专家在另一个评标室休息，其评标报告分别由两组评标专家签字、分别报送。

　　此外，目前，在我国有些行政监督管理部门多种职责于一身，既是监督管理部门，负责政策的制定，又是工程项目的业主，负责评标专家库存的建立、招标组织、工程质量验收、工程款结算，本系统还设有工程设计、施工、监理以及供应商的投诉处理等。近年来，虽做了大量的制度建设等工作，但发生工程质量问题、招标走过场问题时有发生。

　　管理办法存在的缺陷为投标人串标、围标、招标走过场提供了空间。招标设有标底，谁能获得标底谁中标。《招标投标法》第二十二条规定：“…。招标人设有标底的，标底必须保密。”《招标投标法》的这条规定，为设有标底提供了法律依据，使相当一部分工程项目在招标投标时，都设有标底。在评标方法设计上虽说各不相同，但万变不离其宗，等于或接近标底的投标人，得满分或高分。工程招标设标底，为招标人掌握标底的人寻租提供了机会。投标人为了中标，不择手段去获得标底，有的则贿赂当事人而获得标底。

　　标底为拦标价，拦标价下浮一定的比例，接近的中标。标底为拦标价，在拦标价的基础上下浮一定比例，在此范围内投标有效，有效投标的加权平均数乘于事先确定的一个下浮比例的乘积，投标人报价等于或接近这个数值的为满分或高分，这种方法的弊端，刺激投标人进行围标。

　　限制投标人数量。目前，我国大部分省、市为了使投标人充分竞争，不再限制投标人数量，但仍有一些地方采用各种方式、方法来限制投标人的数量。一是人为提高投标人施工总承包企业资质等级或专业承包企业等级资质。一些金额较小的工程项目国家规定三级专业承包企业资质就可承揽，相应的取费较低，有些招标人为了限制投标人数量，将专业承包企业资质由三级提高到二级或一级，使相当一部分三级资质的企业被排除在外，使投标人数量受到了限制。二是把投标人数量控制在7至10家以内。为了达到限制投标人数量的目的，采用招标人推荐和随机抽取相结合的方法，从资格预审合格中投标人中，由招标人推荐3家，其余从资格预审合格的投标人中随机抽取3至5家，人为地把投标人数量控制在7至10家以内。

　　合同的变更、施工图的调整、工程量的追加猫腻多。工程招标投标只是工程建设的开始，工程建设过程中还会遇到许多问题，诸如合同的变更、施工图的调整、变更、工程量的追加，这些都涉及合同额的增加，目前，国家没有对此类的变更作出由哪个部门来审定的规定，因此，涉及为类的变更，将由业主、承包商、监理、设计院四方协商解决，缺乏有效的外部监督制约机制，这就为供应商中标后，合同的变更、施工图的调整、工程量的追加留下了很大的运作空间。

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供应商的投诉分别由七部委负责
　　财政部门是政府采购的监督管理部门，《政府采购法》把基本建设工程纳入了政府采购的范围，其供应商投诉理由政府采购监督管理部门负责。其实不然，基本建设工程发生的投诉分别由七部委负责。

　　为保护国家利益、社会公共利益和招标投标当事人的合法权益，建立公平、高效的工程建设项目招标投标活动投诉处理机制，根据《中华人民共和国招标投标法》的有关规定，制定了《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（国家发展和改革委员会、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民用航空总局第11号令）。七部委第11号令第二条、第四条分别规定：“本办法适用于工程建设项目招标投标活动的投诉及其处理活动。前款所称招标投标活动，包括招标、投标、开标、评标、中标以及签订合同等各阶段。”“各级发展改革、建设、水利、交通、铁道、民航、信息产业（通信、电子）等招标投标活动行政监督部门，依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发[2000]34号）和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法做出处理决定。”

　　从七部委11号令中可以得出结论，各级发展改革、建设、水利、交通、铁道、民航、信息产业（通信、电子）等招标投标活动行政监督部门，分别负责受理基本建设工程招标投标供应商的投诉。

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效果不尽人意 集采机构不宜操作
　　
  工程招标交叉问题多

　　由于基本建设工程招投标投还不规范、政出多门、职能交叉的问题还没有得到彻底解决，在我国部分地区市、县级集中采购机构开展了基本建设工程招标业务，其效果不尽人意。

　　集中采购机构成为供应商投诉或被举报的对象。集中采购机构是代理采购人组织基本建设工程的招标，但未中标的供应商却把集中采购机构作为投诉或被举报的对象，反映集中采购机构或集中采购机构的负责人暗箱操作，此时的集中采购机构或集中采购机构的负责人是跳进黄河也洗不清。

　　集中采购机构的“规范操作”还不能被当地政府、党委主要领导和有关部门认可。我国目前基本建设工程招标投标业务还不规范，市、县级集中采购机构承揽的基本建设工程招标业务虽然“规范操作”，在目前，还不能被当地政府、党委主要领导和有关部门认可。

　　规避风险 解决问题

　　市、县集中采购机构承揽基本建设招标业务是迈向中介的开端。在《招标投标法》未出台之前，一些地方设立的基本建设招标机构隶属于有关行政主管部门，其经费由财政拨款、事业单位。

　　从有关部门了解到，这种模式存在诸多弊端，因此，在《招标投标法》立法时，设立了第十三条：“招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关报务的社会中介组织。”《招标投标法》颁布发以后，招标机构不允许隶属、挂靠任何行政机关，原来的招标机构与有关部门脱钩，重新设为社会中介组织。

　　在《政府采购法》讨论、立法过程时，为了与《招标投标法》相衔接，避免基本建设招标机构隶属于行政机关、干预工程招标问题的再次发生，设立了第六十条：“政府采购监督管理部门不得设立集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”

　　从以上分析可以看出，与行政机关存在隶属关系的市、县级集中采购机构在现阶段承揽基本建设招标业务，干的是社会中介机构的工作，有违《招标投标法》、《政府采购法》的精神，在探索阶段，项目少、金额也不大，问题将不突出。当属于政府采购范围的基本建设项目都由市、县级集中采购机构承揽时，将由量数达到质变，集中采购机构的性质将是迈向社会中介机构的开端，充分扮演社会中介机构的角色，国家将其划为社会中介机构已为时不远。

　　市、县级集中采购机构不宜承揽基本建设招标业务。在现阶段，市、县级集中采购机构可以多学习和了解有关部门制定的一些基本建设招标投标规章、制度，从中发现一些问题，待条件成熟以后，再开展此项业务。

　　扩大政府采购规模，市、县级政府采购监督管理部门首先应将财政拨款的基本建设工程纳入政府采购范围中来，在不与国家有关部门争职责的前提下，做好以下工作：一是基本建设工程编制政府采购预算；二是取得财政部或省级财政部门认定、备案的政府采购招标资格的招标代理机构方可承揽政府采购范围内的基本建设招标业务；三是代理机构编制的资格预审文件、招标文件在向供应商发售之前应报政府采购监督管理部门备案；四是资格预审公告、招标公告、中标公告在省级以上政府采购监督管理部门指定媒体发布；五是评标报告、合同按照规定的时限报同级政府采购监督管理部门备案；六是资金由财政集中支付；七是做好政府采购信息的统计、汇总工作。有条件的地方，财政部门参与基本建设工程的立项的审查、工程量清单和工程造价额的审查、合同、施工图、工程量变更的审查。

　　省级政府采购监督管理部门在制定《政府集中采购目录或采购限额标准》时，也应严格遵守《招标投标法》的规定，将基本建设工程纳入政府采购目录的，不能笼统表述为：采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。正确的表述是：采购人采购纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目，应当委托集中采购机构代理采购。

　　纳入政府采购目录或达到政府采购限额标准以上的基本建设工程项目，由采购人委托具有财政部、省财政部门认定（备案）政府采购招标资质、国务院建设行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门认定的工程招标代理机构资格的社会中介机构负责组织招标业务。

蒋莉蓉

bidboy

目前政府集中采购机构不要求资格认证，但是只要是政府采购项目都可以做。

山东国际招标

楼上说的是《政府采购法》，而对于《招投标法》适用否？所以这也是我们的一个突出的矛盾问题！

bidboy

引用第5楼山东国际招标于2008-01-14 22:04发表的:
楼上说的是《政府采购法》，而对于《招投标法》适用否？所以这也是我们的一个突出的矛盾问题！

政府采购法只是说工程招标适合招标投标法，没说代理机构的事。集中采购机构也可以按照招标投标法进行。

zfcg

我的认识是 ，既然是政府成立的部门，就可以行使招标的权利。只要具备制作标书及相关的招标的条件就可以 了 。管办分离是为了什么 ？不就是为了把行政事业大宗购买固定资产实行招标。预防腐败的一种方式吗？