政府购买服务绩效评价的四重内在逻辑 章辉 中国政府采购报 【转贴】

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政府购买服务绩效评价的四重内在逻辑

2016年11月15日 08:54 来源：中国政府采购报  

　　■ 章辉

　　推行政府购买服务，对于转变政府职能，推进服务型政府建设，激发市场活力和社会创造力，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用具有重要意义。也正是基于推进政府购买服务重要性和紧迫性的认识，中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议中明确指出，“能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办”。与此同时，我们还必须认识到，政府购买服务功能的发挥和价值的体现，也有赖于“更好发挥政府作用”。政府购买服务，只是提供服务的方式发生改变，即由政府直接生产转向市场购买；政府在提供服务中的职责不但没有减轻，而且有所加强，这对政府部门的履职能力也提出了更高要求。

　　具体而言，政府在向社会力量购买服务中的职责主要体现于财政投入、契约管理和效果优化三方面。就这三项主要职责的关系来说，财政投入和契约管理均服务于效果优化，而服务效果是否得到优化以及如何促进服务效果优化，评判和实施依据只能来自于购买服务项目的绩效评价。可见，实施政府购买服务项目绩效评价，对于推广和规范政府购买服务、发挥政府购买服务的功能、体现政府购买服务的价值尤为关键。

　　理论研究与实践探索

　　政府购买服务类项目绩效评价的理论研究，是基于政府绩效评价和财政支出绩效评价理论研究的拓展和具体化。因此，政府购买服务类项目的绩效评价理念也同样经历了从单一的效率维度转向包含经济性、效率性和效果性的综合维度，即“3E”准则（Wilson，1887；Osborne＆Gaebler，1992；Harty，1999；Bardach，2011）。如Osborne＆Gaebler指出，政府测算很少集中在结果上，即服务事业所取得的效果上，产出并不能保证效果。在实务操作层面，美国政府于1993年通过的《政府绩效与结果法案》规定了两种常用的评价指标，即产出指标和结果指标。由于产出和结果指标并不能反映服务绩效的全部内容，如服务的投入、质量、顾客满意度等，美国联邦管理与预算局又在此基础上提出了四类评价指标，即投入、产出、结果和影响指标。政府购买服务类项目绩效评价在实践中所采用的方法，主要有平衡计分卡、标杆管理法和数据包络分析法。

　　国内关于政府绩效、财政支出绩效以及政府购买服务类项目绩效的研究虽然起步晚，但进展迅速，其中关于政府购买服务类项目绩效评价的探讨又主要集中在评价思路、评价指标和评价方法运用等方面。如陈伟明、王骏提出，应根据不同类型的政府购买服务项目，即政府购买自身所需服务、受益人范围明确的服务和社会公众广泛受益但具体受益人不明确的服务，建立有区别的分类评价模式。王春婷、李帆和林志刚等则通过构建模型和问卷分析，认为公众满意度对政府购买服务绩效影响最强，效率、社会公正度和政府成本对政府购买服务绩效的影响依次减弱。包国宪、刘红芹从政府购买居家养老服务的效率和消费者感知服务质量的双元维度探讨了居家养老服务的测评方法。叶托、胡税根运用文献法、德尔菲法和层次分析法，构建了包含6个维度、36个具体指标的政府购买服务绩效评估指标体系。

　　在实务操作层面，上世纪90年代中期，我国部分地方政府就开始探索政府购买服务，并相继出台了地方性规章。党的十八大以来，为加强和创新社会管理，改进政府提供服务的方式，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号），明确提出，要“加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效评价机制”“对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据”。财政部、民政部和工商总局联合出台的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）也指出，要“按照过程评价与结果评价、短期效果评价与长远效果评价、社会效益评价与经济效益评价相结合的原则，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果作为选择承接主体的重要参考依据”。在国务院和部委文件的指导和要求下，我国政府购买服务类项目的绩效评价工作得到大力推进。

　　然而，目前，我国政府购买服务类项目绩效评价工作均不同程度地存在“为评价而评价”“无意识、无目的的评价”，评价工作较为被动。究其原因，一方面是人们普遍不能准确理解政府购买服务类项目绩效评价的起始点、关注点和落脚点，从而对绩效评价工作如何切入、如何展开和最终归宿等难以有效把握；另一方面，与实务操作部门对政府购买服务绩效评价工作的重要性认识不够有关。

　　起始点：准确把握政府购买服务的内在逻辑

　　准确把握政府购买服务的内在逻辑，是实施政府购买服务类项目绩效评价的起始点。从递进关系来说，政府购买服务的内在逻辑依次为：政府为什么要提供服务、政府提供服务为什么要采取购买模式、政府购买服务要达到什么目标、政府购买服务模式下政府的职责是什么。

　　（一）政府为什么要提供服务

　　实施政府购买服务类项目的绩效评价，首先要从逻辑上考量政府为什么要提供某项服务，借此说明该项服务立项的合理性和必要性。

　　现代主流经济学从公共产品和服务由市场提供会导致“市场失灵”的角度，论证了政府在公共产品和服务提供中的天然职责，这一论断已成为政府提供服务（即公共服务）的理论基础。根据经济学理论上的界定，公共服务通常是指政府用来消除市场失灵、满足社会大众需求、促进经济和社会发展所提供的服务。但在实际操作中，哪些属于应由政府提供的服务呢？根据十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于中央和地方政府职责的规定，政府职责主要包括宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理和环境保护等五个方面，相应地，可将为履行这五项职能所提供的产出界定为应当由政府提供的服务。

　　明确某项服务应当由政府提供，是评判该项服务立项合理性的依据。至于某项服务立项是否具有必要性，还要结合国家和地方的发展战略规划、实施部门的发展规划和年度计划、财政保障能力等予以综合评判。换句话说，即使是合理的、应当由政府提供的服务，但受制于发展规划安排的优先次序、年度工作的侧重点或者财政保障能力等方方面面的原因，也可能暂时不能纳入政府提供服务的范围。

　　（二）政府提供服务为什么要采取购买模式

　　政府提供服务的具体模式包括直接生产、公私合作和市场购买。实施政府购买服务类项目的绩效评价，则需要评判该项服务通过政府购买的必要性和可能性。

　　评价某项政府购买服务的必要性，就是要避免政府购买服务上的“大包大揽”和“卸包袱”。某项服务是否应当通过政府购买，国际上一般有两个衡量标准，即政府职能重要性标准和民生标准。政府职能重要性标准，是指该项服务是否为政府重要的本质核心职能，如果是，则不能购买，否则就可以购买。民生标准，是指该项服务与民生的密切程度，如果密切就购买，否则就不购买。可见，政府职能重要性标准用于判断政府购买“不可为”；民生标准用于判断政府购买“可以为”。财政部、民政部和工商总局联合出台的 《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）指出，基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务和政府履职所需辅助性事项应当纳入政府购买服务的指导性目录，这可以成为我国当前评价某项政府购买服务必要性的依据。

　　评价某项政府购买服务的可能性，则是考量某项服务是否具备采取市场化方式提供的条件、社会力量是否能够承担。某项政府提供的服务具备政府购买的必要性，并不是实施政府购买的充分条件。从政府购买服务的可能性角度来说，还要结合市场提供的能力、市场供给主体的竞争性、市场购买可能对公正和公平的影响等方面综合权衡。

　　（三）政府购买服务要达到什么目标

　　政府购买服务的不同项目、甚至同一项目在不同时期都具有不同的绩效目标要求。明确某项政府购买服务所要达到的绩效目标，不仅是实施绩效评价工作的前提，也是后续评价工作的重要参照。

　　就政府购买服务类项目来说，所要达到的绩效目标主要包括产出数量目标、产出质量目标、成本效益目标、相关方满意度目标以及后续预期效益目标。具体到某个政府购买服务项目，所要达到的绩效目标则依据项目的特点而有所侧重。如养老服务类项目，产出数量目标（养老服务的覆盖率）和相关方满意度目标（服务对象的满意度）应成为重点关注的绩效目标；再如道路保洁服务项目，产出质量目标（保洁的质量标准）和成本效益目标（财政投入的经济性等）应成为重点关注的绩效目标。

　　（四）政府购买服务模式下政府的职责是什么

　　政府购买服务对转变政府职能、改善服务供给和提升服务水平具有重要意义，体现了更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，但政府购买服务也对政府职责提出了更高的要求。

　　在政府购买服务模式下，政府从服务的生产者中解脱出来，成为服务的购买者和消费者，因此，政府与作为服务消费的受益群体的目标效用函数是一致的，其首要职责就是追求购买对象的物有所值。这就要求政府合理安排预算、科学确定购买方式、有效选择服务供应商。其次，在政府向社会力量购买服务的模式下，政府具有监管者的职责。这就要求政府在购买服务合同的规范、合同的完备与明晰、合同的履约与验收、购买服务合同授予的激励与约束等方面发挥监管者的职责。最后，在购买服务模式下，政府还应承担绩效评价组织者的职责。购买服务项目实施的产出和效果如何、是否实现了既定目标、是否有效满足了服务受益群体的需求等等，这些都需要基于独立、客观、权威的绩效评价机制来完成，而政府则是保障这一评价机制发挥作用的组织者。

　　（作者单位：上海立信会计金融学院）