【专家评点】中国招标三十年之评定分离制度争论

知识传播者

　　在2000年前，评定分离的制度实际上是存在的。2000年前的招标主要在两个领域。一个是世行亚行项目及外国政府贷款项目，一个是我国大型工程项目。

　　对于前者，由于有世行采购导则之类的国际贷款政策影响，是完全没有评定分离的概念的，评标结果就是评标结果，不存在定标的概念，在这个领域评定分离的矛盾并不大，原因有以下几点：

　　1、明确的规定而且几乎是不可调整的，世行采购导则通用于世界上所有世行贷款项目，就算你有意见，也不可能为了中国而产生一个“导则中国版本”，而且，对国外先进制度在主观上的认可导致不可能有人去挑战这个制度。

　　2、这个制度本身是合理的，而且世行项目相对比较完善的项目管理制度导致项目的建设结果基本上是不错的，结果比较好，自然就没有了质疑该制度的理由。

　　3、世行鼓励熟悉项目的人成为评审委员会成员，所以评标委员会大多数成员为业主、设计院、招标公司、监理，然后一般会放几个邀请来的本地或本行业的专家，比例一般不会超过1/3，这样，评审的意见相对来说，极大偏离项目需求的情况不多。

　　4、全量化因素的评审制度，因为全量化，也就没有了谁来评导致的重大区别，就是增加定标环节，如果评审的量化规则不改的话，结果其实也是一样的，既然一样，那当然就没有评定分离的必要。

而在第二个领域，恰恰是实施评定分离的，虽然没有明确赋予哪个“定标小组”权力，但操作的实际情况是这样。具体的表现为，几乎所有的项目都会成立一个招标领导小组，这个领导小组一般是不参与招标活动和评标活动的，但结果出来后，一般有一个流程是“上报领导小组”批准，所以这个“领导小组”是在实施定标这件事情的，各种规定并没有明确“领导小组”的权力范围，因此，在执行上差异很大，有的项目上“领导小组”只是查查流程完善性，不发表特别的意见，而有的“领导小组”则通过开会，集体决策的方式对评审的推荐意见进行再评价，得出不一致的结果也就很正常了。在这种情况下，评标小组根据意见进行“再评审”，从文字上最终的结果是评定一致，但实际上“领导小组”和“评标小组”是评定分离的，出现矛盾以“领导小组”意见为准。

　　2000年，招标投标法颁布，招标大规模展开，从招标投标法的文字表述看，招标人根据评标报告和推荐顺序确定中标人，也可以委托评标委员会确定中标人。这个文字表述，就是支持“评定分离”的专家的法理基础。是不是招标人可以根据报告和顺序推荐的若干投标人中“自由裁量”谁是中标人呢？两种截然相反的观点一直冲突到今天还没有争议出一个一致的结论。

　　从执行的角度看，2000年以后几乎所有的项目是没有“评定分离”的概念的，2000年招标投标法就是在“反腐倡廉公平公正”的光环下登场的，怎么可能允许后期的“自由裁量”，变更评标委员会的结论呢？所以虽然2003年就有些行业专家提出评定分离的概念，比如安徽的钱忠宝先生，但总体上未得到大的社会反响。

　　2008年的实施条例，更进一步明确了依法必须招标项目，评标公示必须推荐评标报告的第一名，除非招标评标存在瑕疵，后面详细描述，这个明确的规定彻底结束了“自由裁量”的可能。对于非法定招标项目的采购，大部分国有企业也是参照条例的规定，是没有太多的关于评定分离的讨论的，但是评标结果不理想的声音越来越大，终于在2012年以后找到了爆发点。

　　2012年开始，深圳市开始尝试“评定分离”的探讨，2015年出台《关于建设工程招标投标改革的若干规定》，引爆全社会的探讨。有的专家欢呼制度创新和招标人责权利的统一，也有很多专家质疑其合法性合理性，认为这种改革是采购科学性的一种倒退。也正是这个制度，明确了规定了“定标小组”的权利，必须指出的是在有些项目的实际操作中，具体做法又做了一些回归式的调整，比如有时评标委员会还是进行打分排序，而不是像制度中说的只做定性建议和符合性检查。

　　评定分离存在一个逻辑矛盾。如果评标结果是公正合理的，那么为什么要通过“定标”强力修正？这种修正的合理性在哪里？如果评标结果是不公正合理的，那既然后期有一个“定标小组”凭经验进行强力修正，那评标的意义在哪里？定标小组直接确定岂不是效率更高？

　　相对比较一致的看法是，如果评标结果不合法不公正，评标结果是应该被修正的，无论是一个“定标小组”，还是招标人本身直接修正，法律上都是没问题的。具体表现有：

　　1）招标流程违法，比如不具备招标条件，不发布公告，时间不足等等；

　　2）招标文件违法，比如排他性条款，歧视性条款等等；

　　3）中标人履约能力变化，招标人可以通过履约能力审查进行修正；

　　4）评标委员会构成或评审过程违法，比如该回避的专家没有回避，评审不依据招标文件的评审要求进行，计算错误等等；

　　5）投标人违法，如干扰评标，围标串标等等。这些因素无论是否成立“定标小组”，招标人都应该根据法律法规的要求进行结果调整，如果这个就是“评定分离”的概念，当然社会各方不会有太大的争议。

　　争议出现在如果评审结果被招标人认为不合理，是否可以通过“定标小组”强力修正评标结果，这个如果允许，那就是可以自由裁量的进行选择了，如果不允许，那招标投标法颁布以来一直就是这么做的，不需要讨论。

　　我们跳出这个概念争论看看为什么社会中存在“评定分离”的需求，为什么评标结果会认为“不合理”?分析下来应该是以下原因造成的：

　　1）招标文件不合理，要求和尺子就是错的，评标委员会按法律要求按照规定的尺子量出来的投标人由于尺子是错的，所以不是最合适项目的投标人。

　　2）非量化标准过多，导致尺子就没有刻度，导致专家心目中的刻度和招标人心目中的刻度不一致，导致招标人认为结果不理想。

　　3）采购人希望采购到熟悉的投标人，但评审的中标人不熟悉。

　　4）采购人有直接指定特定投标人的倾向。

在这四种情况中，1）和2）是招标文件编制能力的问题，招标文件编制能力不足，期望通过“评定分离”进行调整，不但不能彻底解决评标合理性的问题，还带来定标合理性和腐败等问题。3）是企业采购管理制度的问题，对于适合供应链管理的采购，用招标进行采购，自然会出现上述问题，本来就合适做招标竞争性采购的项目，仅仅由于熟悉程度不同而否定潜在投标人，实际上降低了企业的采购效能。4）自然是本来就应该制止的。

　　因此，回顾2000年后的招标，由于招标总量的剧增，招标从业人员基数迅速扩大，所以从对招标对采购的理解、对市场的熟悉程度、对合同商务和技术的理解深度这些因素的全行业平均水平，反倒比2000年前的外贸公司与物资公司为招标行业从业人员主体那个年代的全行业从业人员平均水平降低了，于是，以上分析中的1），2）两种情况发生的比率大大提升，由于对招标的无原则的使用，又导致3）这种情况从无到有，综上，“评定分离”的呼声越来越高。

　　因此我们可以看到，评定分离讨论的产生原因的前提就是评标结果由于评标专家不熟悉项目情况+定性因素过多导致评审结果偏离项目需求，或评标因素虽然定量但定量不科学导致评审结果偏离项目需求，所以对于负责项目希望通过招标人组织的熟悉项目背景的“定标小组”的主观判断进行修正，对于简单项目直接取消详细评审进行抽签或选择最低价，弱化评标的影响，达到评定分离的效果。

　　由于评定分离并不是治本的方法，而是在上述三个情况的根源无法控制解决的前提下的临时应变措施，因此一定会发生“头痛医头脚痛医脚”导致的“上有政策下有对策”这种执行结果与政策初衷的背离。使“评定分离”造成的人为因素干扰，采购文件编制水平没有必要提升这些负面因素影响其积极意义。所以，根本上的解决企业采购文件的编制水平和企业采购管理，采购分类的科学性水平，才是解决评标结果效能不佳的正途，如果评标结果的合理性解决了，结合上文说过的公平性的修正本来就在正常执行中，那么还有什么必要谈“评定分离”呢？

       注：本文来自【创合管理研究院公众号】   撰稿：副院长俞烈   
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bob1511

评定分离本就没有讨论的必要，招标人需要加强的是对评标结果的审核，确保评标过程、结果合理合法（不能够不是自己定的就放任）。而不是超脱评标结果去追求自己确定中标人的权力，如此的话还招标干什么呢？