对我国工程招标投标监管体制演变的观察
孙景怡
风起于青萍之末，侵淫溪谷，盛怒于土囊之口 ，……
————宋玉：《风赋》
摘要：招标投标现有监管模式所暴露出的问题必须进行改革，无论是理论上的探讨、还是四川、浙江、株洲等地的实践均表明：建立统一的招标投标监管模式是一种趋势。招标投标监管的统一化进程毫无疑问将是充满权力和利益斗争的不平坦之路，但是，我们有足够的理由相信它能实现；同时，招标投标统一监管的建立也只是招标投标全部工作的一个新起点。
关键词：招标投标 监管模式 统一
一、招标投标现有监管模式：一个颇有争议的话题
对于我国招标投标活动的监管问题，《中华人民共和国招标投标法》采取了授权国务院进行规定的办法。[①]2000年3月4日，中央机构编制委员会办公室制定、国务院办公厅颁发的《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）是规定我国招标投标行政监管体制的当前最权威的文件。按现行的职责分工，对于招投标过程的监督执法，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。也就是说，建设、经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由其行政主管部门负责。[②]
目前的这种监管体制，可以说是一种综合监督为辅，各个部门分散监管为主的体制（简称部门分散监管），[③]而在《中华人民共和国招标投标法》的早期立法过程中，招标投标监管似曾想设计一个统一的监管模式。[④]那么，为什么废弃后者而选择前者？时任国家发改委主任的曾培炎在《关于〈中华人民共和国招标投标法（草案）〉的说明》中有明确的说明：“考虑到实行招标投标的领域较广，涉及不少部门，不可能由一个部门对招标投标活动统一实施监督，只能根据不同领域工程建设的特点，由有关部门在各自的职权范围内分别负责对招标投标活动进行监督。而且有关部门的职权划分随着政府机构改革深化，还可能有所调整。”[⑤]选择部门分散监管模式在立法时不能不说是有其合理性与现实针对性的，既可以回避制度设计的高难度和统一监管与既有管理体制可能会产生的诸多交叉甚至剧烈冲突的巨大风险，还可充分调动各个监管部门的积极性，这也许是摸着石头过河的道理在招标投标制度建设中的应用吧！上述原因也是时至今日，部门分散监管模式仍然存在并被拥护的重要原因。[⑥]
但是，随着部门分散监管模式所引发的问题不断暴露，针对它的批评也日渐增多。这些批评大抵可以按照这样一种逻辑关系展开：部门分散监管导致市场被人为地按行业分割；分割后的市场监管为权力寻租留下空间而易滋生腐败；监管部门为维护既得利益各自为政、相互制肘，造成法律法规的不统一和资源的浪费，并最终损害交易主体和社会的利益。
关于招标投标监管中存在问题的具体表现，国家发展和改革委员会主任马凯在《在纪念〈招标投标法〉实施五周年座谈会上的发言》中有详尽的描述：
一是招投标活动中的地区封锁和行业保护屡禁不止。一些地方和部门违法设置投标许可、资质验证、注册登记等手续，越权指定招标公告发布媒体，限制招标公告发布范围和地点。
二是重事前审批许可，轻事后监督查处的倾向比较突出。一些行政监督部门不履行监督职责，招投标投诉、举报的渠道不够畅通，投诉受理和处理机制不够健全，致使不少规避招标、虚假招标，串通招投标的行为没有得到及时惩处。
三是少数领导干部通过打招呼、递条子甚至强行指定等方式，插手和干预招投标。还有的部门及其工作人员违法直接参与招标文件编制、投标资格预审、标底审查、评标和确定中标人，直接介入具体的招投标活动，既是“裁判员”，又当“运动员”，身份多重，利益纠缠。
四是政出多门、法制不统一的问题没有根本解决。虽几经清理，但一些应当修改或者废止的文件规定至今仍在执行，新制定出台的涉及招投标的文件，也还存在违背《招标投标法》规定的情况。[⑦]
在行业保护和政出多门问题上，各个行业纷纷设置隶属于自己管辖的专家库和有形建筑市场问题颇受关注，对其指责多为人为割裂市场、造成资源的极大浪费等等。以四川省为例，四川省自1996年开始在建设系统建立工程交易中心，截止2004年，已建75个；国土资源系统建立土地交易市场130个；各级政府采购中心、政务服务中心都已建立或正在筹备招标大厅；有的地方还在筹建产权交易市场。这些交易市场，各自为政，多头建立，不仅造成了重复建设，浪费了大量钱财，而且不利于统一监管。[⑧]在这里以四川为例，并不是说四川的招标投标监管是糟糕的，恰恰相反，这说明他们已经对此问题高度重视并已经进行了统计和公开，这些数据在其他地方或者没有引起重视，或者没有统计，或者没有公开。
有关学者认为在我国基础设施产业领域，监管权过于分散是主要问题并由此导致了监管不力与市场秩序混乱等现象，而监管权的分散主要表现在两个方面，一是监管机构设置过于狭窄，缺少综合性与全局性，彼此有内在关系的领域或者行业往往被人为分割在不同的监管机构；另一个表现是统一的监管权往往被分割在产业监管机构与其他综合政策部门或者执法部门之间，使监管机构的监管权被严重分割，监管能力受到制约。[⑨]借鉴这样的研究成果来看招标投标监管，上述两方面表现皆有，前者如建设系统的监管权在各地被分割在规划管理委员会（规划局）、建设委员会（建设局）、园林局等不同的部门；后者典型的例子则是招标投标监管部门长期以来的监管权之争。支离破碎的监管格局使得协调难度十分巨大，协调难度大、成本高又造成打造监管合力的美好愿望只能停留在电脑硬盘、白纸黑字与人们的想象之中。
二、有关学者和业内人士的建议：统一是大势所趋
对于部门分散监管模式所存在的问题，有关学者和业内人士还是给予了应有的关注，他（她）们也在不同场合不断提出自己的建议。例如，南开大学何红锋教授认为，招投标法颁布之后，各个部门之间争夺监管权的现象时有发生，最后的结果是各自为政，自己监督自己。所有的政府采购项目实行统一监管，应该是大趋势。[⑩]中国社会科学院法学所的刘俊海先生也曾专门撰文分析统一监管的可能性和必要性。四川省中外招标与采购研究院院长刘志才呼吁当前的招投标管理应从注重个案监管的“捡烂苹果”方式，尽快转移到“检查装苹果的篮子是否有问题”的制度建设上来，并提出了六条对应措施。包括成立“国家招标局”式的统一管理机构；调整“中编办”之行政监督职责，将“中编办”对项目的行业管理部门实施招投标活动行政监督的职责分工进行调整，国家、省、市、县各级政府分别成立统一的“招标投标监督委员会”； 建立统一的评标专家库；设立一个集中、统一的招投标有形市场等。虽然，刘先生的建议也有值得商榷的地方，但他主张建立统一的招标投标监管机构的主张是不言而喻的。
同时，也可以不断听到业内人士的呼吁：应该建立一个涵盖建设工程、设备采购、政府采购等多项内容，并负责制订和解释法律、法规的招标投标政府行政监管机构。还有人把这种统一化监管称之为专业化监管，同样是把招标投标相关的管理职能统一授予或委托给一个独立的政府机构集中进行日常管理和监督，负责规则制定、备案监督、后续检查、违规处理等，为了与现行分行业管理的体制相一致，可以实行“综合执法，分口处理”等等。[11]
这样一种统一化的招标投标监管一般被认为具有以下的优势：
首先，打破行业壁垒，提高工作效率。通过综合性招标投标监管机构建立，可打破现有的行业管理壁垒，合并原分散在不同行业中的招标投标监管机构，统一管理，……。在综合性的招标投标监管机构内，可按照管理性质分设不同的管理分支部门，按照各自的职责分头进行监管，彻底解决原先各部门分头管理带来的管理重叠和遗漏等问题。
其次，减少机构设置，简化办事程序。通过综合性招标投标监管机构的建立，可合并职能重复的部门，减少机构设置，防止部门之间相互推委、扯皮等情况的出现，……。同时，还可将原分布在各部门的办事程序合并到一个程序中，达到统一政策尺度、减少工作环节、简化办事程序的目的。
第三，实现资源共享，提供有效服务。……。通过综合性招标投标监管机构的建立，可将现有的几个招标投标监管机构的资源实现共享，达到资源配置的最大优化。同时，可建立起统一的评标专家库，提高资源配置效率，避免目前各专家库各自为政，互不承认评标结果等情况的出现。另外，也可为广大的国内外企业提供一个获得项目完整信息、公平、有序地开展经营活动的途径。[12]
三、招标投标管理体制在各地的实践：一个走向统一的演变[13]
1、四川
2003年6月26日，四川省在组织有关部门和部分经济学家进行了《建立科学有效的招投标监督管理体系》的课题研究后，根据有关专家的建议，四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅下发了《关于成立四川省招标投标监督委员会的通知》（川委厅[2003]20号），文件规定：监督委员会为非常设议事协调机构，其主要职责是：负责组织协调各行政主管部门依法对全省工程建设项目、经营性土地使用权出让、政府采购、国有产权交易等招标投标工作的监督；制定全省招标投标监督工作的目标任务；研究和解决招标投标监督工作中的重大问题；督促、检查、考核各地及有关部门落实有关招标投标的法律、法规、政策等工作。委员会主任由副省长担任，成员包括了省监察厅、发改委、经贸委、财政厅、国土资源厅、建设厅、信息产业厅、水利厅、卫生厅、审计厅、政府法制等部门的领导，监督委员会在省纪委（省监察厅）下设办公室作为办事机构。[14]
2003年7月4日，四川省招标投标监督委员会正式成立。同日，四川省省委副书记、副省长、招标投标监督委员会主任蒋巨峰在接受记者采访时，就成立省招标投标监督委员会的重要性和必要性、工作职责、工作重点等问题回答了记者的提问。在谈到省招标投标监督委员会及办公室与行业主管部门的工作方式有何区别时，蒋巨峰谈到：省招标投标监督委员会及办公室在工作“到位”的同时，也不“越位”。监督委员会及办公室成立后，各行业主管部门依然要按照国务院和省政府有关实施招标投标活动行政监督的职责分工，依法履行各自的行政监督职责。监督委员会与各行业主管部门的监督层次和手段迥然不同。招标投标当事人犹如“运动员”，行业主管部门犹如“裁判员”，监督委员会犹如“裁委会”，“裁委会”主要是对“裁判员”的行为进行规范和约束。[15]
2003年9月2日，蒋巨峰在省招标投标监督委员会第一次全体成员会议上发表了的讲话，他进一步强调了成立招标投标监督委员会的重要意义：成立招标投标监督委员会，有利于推动四川的跨越式发展；有利于建立科学有效的招投标监督体系；有利于从源头上预防和治理腐败。同时，他当然也意识到此项工作的难度，因而要求：各成员单位要顾全大局，既要相互支持，又要主动配合监督委员会及办公室的工作，按照监督委员会的统一安排部署，落实全省统一的招标投标监督的各项规定，决不允许各自为政、各行其是、政出多门。
2003年，四川省招投标监督委员会共受理涉及招投标的投诉784起，纠正违法违规行为4668起，立案查处500件，给予纪律处分73人，涉及处以上干部19人，避免经济损失5.27亿元。[16]2005年，四川省21个市州和117个县（市、区）都已成立了招监委和招监办。[17]即使在这样的工作力度下，四川省招投标监督委员会办公室主任邓波接受记者采访时仍然认为“权力和利益将仍是四川招投标在2005年面临的主要挑战。”而笔者更愿意把这句话表述为“权力和利益是招投标工作将面临的永恒挑战”。
2、浙江
毫无疑问，浙江省是全国政府各部门统一的招投标平台工作入手最早、做的最好的省份。2003年9月25日，浙江省在绍兴召开了推进政府招投标统一平台建设工作现场会，绍兴所建立的统一的招投标中心引起了与会人员的极大关注。省领导对绍兴等地建立统一的招投标平台的做法给予了高度评价：绍兴等地将建设项目交易、土地交易、产权交易和政府采购等交易活动归并集中，形成统一的有形市场，并实行统一监管，被认为是在全省乃至全国都是一项新的创造和改革，是创新政府管理体制、适应社会主义市场经济的一项改革。在绍兴会议上，浙江省还提出了具体的工作目标：争取明年（2004）上半年之前，全省多数地级市建立统一招标平台；明年（2004）年底前，各地级市和经济强县（市）及有条件的县（市）要建立统一平台。[18]
2004年4月21日，浙江省委、省政府在湖州召开了全省推进政府行政服务中心和招投标统一平台建设工作会议，专题部署行政服务中心和招投标统一平台建设任务。省有关领导作了题为“深化发展、改革创新、规范提高、扎实推进政府行政服务中心和招投标统一平台建设”的重要讲话。
在此次会议上，浙江对建设统一招投标平台的作用进一步统一了思想：统一招投标平台的建设，转变了政府职能，提高了机关效能，密切了党群关系，加强了廉政建设，有利于从体制、机制和制度上预防和治理腐败；有利于优化公共资源配置；有利于确保质量、节约投资。建立统一招投标平台，政府引导市场，市场公开交易，交易规范运作，运作统一管理，减少了利用工程发包、土地交易、政府采购、产权交易贪污贿赂的诱因，使建筑工程、土地市场等领域违法违纪行为总体上呈逐年下降的趋势。
同时，浙江省有关领导对建设统一招投标平台的难度也有着清醒的认识：此项工作涉及政府方方面面，是一项系统工程，是对现有行政管理模式的一项重要改革，是权力的再分配、利益的再调整、改革的再深化，当前在发展和推进中存在着思想认识不够统一，工作体制尚未理顺，监管不够到位，工作进展不够平衡等问题，必须引起高度重视，采取有力措施，切实予以解决。
由此，在一年半的时间里，建设统一招投标平台在浙江全面铺开，在网络上只要稍进行检索，浙江省有关市县如宁波、丽水、青田、嘉兴、金华等地的统一招投标平台文件和进展情况便可看到。浙江各地机构设置方面的特点是从领导机构（招投标工作监督管理委会员）、监管机构（管理委员会办公室）和操作机构（招投标中心）三个层面去构成。在设立统一的招标投标中心的同时，设立政府采购招投标市场监督管理委员会作为政府采购招投标市场监督管理的决策协调机构，管委会主任由政府主要领导担任，计划、监察、建设、财政、审计、工商、国土、卫生、交通、水利等各部门的主要负责人为成员，主要职责是对行政区域内的工程建设交易、土地及矿产资源交易、产权交易和政府采购的重大事项进行决策、协调、管理；设立政府采购招投标市场监督管理委员会办公室（简称为监管办）为管委会下属办事机构，监管办主任由政府办分管领导担任，副主任由监察、计划、财政、建设、国土、水利、交通等相关部门分管领导担任。
2005年12月23日，浙江省人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《浙江省招标投标条例》，并于2006年4月1日起施行。这部条例被认为是一部提出了“五统一”要求的条例，如建立全省统一的招投标统计、信用和公示制度；建立全省统一的、跨部门和地区的综合性评标专家库；建设统一的省级招投标统一平台；建立统一的招投标信息系统“浙江省招标投标网”；建立全省统一的招投标行政监督体系。至此，浙江招标投标监管不仅仅走在了全国的前列，而且还以地方性法规的名义得到了确认。[19]
3、湖南株洲
2003年8月，株洲市委、市政府在大量调研的基础上，为加强对招投标的集中统一监管，决定设立株洲市招标投标管理局，2003年9月11日，《株洲市人民政府办公室关于株洲市招标投标管理局有关事项的通知》（株政办发［2003］39号）下发。株洲市招标投标管理局被赋予的主要职能有：贯彻执行国家、省有关招标投标和政府采购的法律法规及政策，管理全市招标投标工作；负责建设工程勘察、设计、施工、监理招标投标和政府采购招标投标活动的监督管理；核准招标范围、招标方式和招标组织形式，但“招投标法”规定应当由项目审批机关核准的除外。负责建设工程发包条件和发包资格的审核；负责对招标评标专家库的管理和本市招标代理机构的行业管理；负责工程建设中和招标投标活动中违反招标投标法律法规行为的执法稽查；管理市招标投标交易中心；负责对本市各项专业工程招投标工作的归口管理。
文件同时要求：株洲市市区招标投标市场实行“同城合一”，城市各区不设招标投标市场。株洲市城市规划区范围内所有建设工程项目(含房屋、市政、园林绿化、装饰装修工程等)和所有专业工程项目(含交通、公路、铁路、水利、电力、电信、信息、消防等)的勘察、设计、施工、监理以及与其配套的重要设备、材料采购的招标投标活动，政府采购的招标投标活动，都必须在招标投标交易服务中心内公开进行。建设项目和政府采购的招标投标活动由市招标投标管理局实施执法监督，专业工程项目的招标投标活动由各主管部门实施执法监督。
2003年10月11日, 《株洲市招标投标管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》经市人民政府批准，市招标投标管理局的主要职责被规定为11项，内设机构和人员编制也已经确定。2003年10月21日，株洲市人民政府办公室颁发《关于市财政局和市招投标局在政府采购活动中有关职责划分的通知》，进一步明确了市财政局和市招投标局在政府采购活动中的职责划分。
至此，株洲市招标投标管理局作为全国第一家政府采购和招标投标基本统一的监管机构登上舞台。笔者之所以说是基本统一，是因为专业工程项目的招标投标活动由各主管部门实施执法监督。
虽然也曾受到种种责难，我们可以看到，株洲市招标投标管理局的工作还是得到了业界很大的认可，2005年6月和2006年4月，中国建设报先后以《打破地区封锁、保护平等竞争，全方位开放激活株洲招投标市场》和《“同城合一” 防治腐败》为标题对株洲市招投标市场管理的工作创进行了报道。文中谈到：株洲市招标投标管理局成立两年多来，共完成招投标项目1100多个，总造价70亿元，通过招投标，节约社会资金4.5亿元。这些数字比该局成立前单纯的房屋建筑工程招投标市场最好时期增加了两倍多。目前，株洲招投标市场的独特风景，被业内人士称作“株洲现象”。自2004年以来，青岛、哈尔滨、厦门、晋城、焦作、浙江余姚等20多个省市的领导带领有关部门前来考察和学习株洲市招投标机构设置和管理工作，他们对株洲市的做法给予了高度评价。[20]
4、中央政府机关
面对招标投标监管中面临的诸多难题、问题和各地风起云涌的统一化实践，中央国家机关也在行动。2005年9月1日，国家发展改革委会、监察部、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、商务部、民航总局和国务院法制办10个部门共同起草的《招标投标部际协调机制暂行办法》开始施行，该办法第二条规定：“建立招标投标部际协调机制旨在：(一)促进招标投标行政法规、部门规章及政策规定的统一，形成合力，依法正确履行行政监督职责；(二)及时、有效地解决招标投标行政监督过程中存在的突出矛盾和问题，促进招标投标活动规范有序进行。”这标志着中央国家机关打造招标投标监管合力的开始。《暂行办法》对招标投标部际协调机制的组成部门、牵头单位、职责范围、工作形式、议事规则等内容做出了规定。
2005年11月23日，招标投标部际协调机制启动会议召开。11个招投标部际联席会议成员单位主管招投标工作的有关负责同志参加了会议。招投标部际协调机制各成员单位的有关负责同志分别通报了本部门2005年招投标工作情况和2006年工作设想。各成员单位一致认为，当前招投标工作中热点、难点问题单靠一个部门的力量难以很好解决。成立招投标部际协调机制非常必要，要充分利用协调机制这个平台，解决招投标工作方面突出存在的问题，建议突出解决好七个方面问题：一是串通投标问题。二是经营性项目招投标问题。三是施工企业信用体系建设问题。四是加快注册招标师的工作。五是建立国家部委统一的评标专家库，资源共享。六是加强对合同的后期管理和对合同执行的监管。七是对处理好公平与责任兼顾的问题、国内招投标法律法规与国际接轨等问题研究解决。
统一进程的另一个重要标志是2005年9月10日中国招标投标协会的成立。中共中央政治局委员、国务院副总理曾培炎出席并讲话。曾培炎副总理指出：目前，各行各业都有自己的招投标体系，有的还按系统进行招投标，相互之间缺乏一些共同的招投标规范,这不利于实现充分竞争，也不利于资源的充分利用。成立跨行业、跨地区的招投标协会，能够把整个招投标工作和招投标体系很好地统筹和协调起来，为社会主义市场经济发展服务。曾培炎副总理希望中国招标投标协会能够切实发挥三个方面的作用：一是起到招投标行业自律、规范市场的作用；二是起到跨部门、跨地区综合服务、整合资源的作用；三是起到政府与企业之间的桥梁纽带作用。把招标投标视为一个行业并再三强调综合服务与整合资源，这些不能不说是招标投标管理统一化的强烈信号。[21]
而在中国招标投标协会受国家发展和改革委法规司的委托、于2006年4月25日召开的《招标投标法实施条例》第二次立法调研会上，各位代表所提出的立法意见和建议中，“完善行政监督机制，明确执法主体“名列建议之首，代表指出：当前，招投标行政监督中存在两个突出的弊端：一个是多头管理，一个是同体监督。建议制定条例应在科学定位和理顺各部门职责分工的基础上，强化招标投标的综合协调和统一监督职能，明确执法主体，避免多头执法、重复执法[22]。
事实上，不止于上述部门或地方进行了招标投标管理机构改革的探索。例如，河北邯郸市已经于2003年1月9日颁发了《邯郸市人民政府关于成立邯郸市招标投标工作领导小组的通知》，2005年5月25日，邯郸市启用该市目前唯一一家工业项目、基本建设货物和重点项目招投标交易场所——邯郸市招标投标交易服务中心。[23]
我们可以看到，招标投标统一化监管的风已经悄然起于青萍之末，一场招标投标管理体制改革的风暴也许正在酝酿之中。
四、统一化进程：一条并不平坦的道路
招标投标监管的统一化进程毫无疑问将是一条充满荆棘的不平坦之路，在株洲市招标投标管理局成立的时候，就有人指以这样一个机构的属性与合法性等问题。事实上，无论是浙江、四川还是苏州等地的统一化进程都是在当地高层领导的亲自过问和督办下才能得以进展，权力和利益部门并不会轻易退出他们的阵地!
如果细心的读者仔细比一下上面四川和浙江模式与株洲模式的区别，就会发现问题，四川和浙江的做法是强调设立一个招标投标监督委员会及其办事机构和一个统一的招标投标服务中心，用蒋巨峰先生的话来讲，招标投标监督委员会及其办事机构就是设立一个“裁委会”，“裁委会”主要是对“裁判员”也就是监管机构的行为进行规范和约束。当然，两个地方的演变路径有所不同，浙江采取的是由基层到高层的渗透式，而四川采取的是由高层到基层的推广式。株洲模式与两者不同，采取的是设立招标投标管理局的模式，即对“裁判员”直接进行改革，当然，株洲也回避了一些矛盾，例如，专业工程项目的招标投标活动由各主管部门而非招标投标管理局实施执法监督。
那么，招标投标监管是否需要单独设立一个“裁委会”？如果回答需要，那么，所有的政府监管是否都需要设立一个“裁委会”？笔者的回答是不需要，因为，在我们的法律体系内已经有了相应的解决办法，即监察审计、行政复议和行政诉讼等途径。那么，我们又该如何来看待浙江和四川的变革？笔者以为，这实际上是向统一化演变过程中的路径选择问题，限于目前的法律法规的规定和变革具体监管机构也就是“裁判员”工作的难度，我们还不能或不宜直接在“裁判员”身上动手，但是又不能置“裁判员”问题于不顾，于是可以选择对“裁判员”进行监督，毕竟，防止监管有关部门的腐败是没错的，并且还可以先把活动的场地和服务统一了再说，先易后难，待时机成熟时再推进“裁判员”的改革。认清了此点，我们对四川、浙江等地把招标投标监督委员会作为办事机构的办公室设在纪委或监察厅也就不难理解了，也就会少一些“招投标‘裁委会’是由兼职人员组成的‘兼职机构’，其作用必然要打折扣。”[24]等责难了。
进行以上分析最主要的目的在于使读者能看到招标投标监管体制演变的难度。在这一过程中，我们还有很多问题需要回答，例如，作为一个社会主义国家，我们的公共采购与西方国家比范围要宽的多，是否都由一个部门来监管？如果统一招标投标监管权，应当由谁来行使？是新设立一个招标投标或说公共采购审查委员会还是现有的某一个政府部门？如何处理中央招标投标监管机构与地方监管机构的关系？招标投标监管机构的职权如何与现有行业主管部门的职权衔接？国有企业的非生产性采购是否也要纳入统一监管？……。招标投标监管权的演变涉及到政府管理体制的改革，涉及到太多的权力与利益之争，我们不能说演变之路“难于上青天”，但绝对可以说“行路难”。
也许有人担心，招标投标监管权的争斗是否会使得招标投标变成一个“我猜得到开始，却猜不到结尾”的悲剧，统一化进程会否最终也只是“你方唱罢我登场”的闹剧。但，我以为不然，朱苏力先生在他的《制度是如何形成的》一文中曾谈到：为如今众多法学家、法律家赞美的司法审查制度的发生完全是一个历史的偶然，是党派间的争权夺利、政治家的不共戴天的产物，是他们的激情和狡诈、他们的斗争和妥协的产物，是他们追求各自利益的副产品。[25]可见，争斗并不必然没有好结果。同时，我们应当相信改革开放这些年来，国家和人民所积累的智识、经验、成就乃至对美好社会的渴望都会以巨大的惯性去推动社会的继续进步，这其中，当然也包括招标投标监管体制的演变。也许，演变的成果也很有可能不是统一监管而是一个更加美好的成果！但目前，我浅薄的智识和阅历仍只能停留在统一监管的模式上。我更愿意借用著名经济学家斯蒂格利茨的一句话来解释我为什么有这样的自信，那就是：“中国已经趟过河流”。道路并不平坦，但我们确实有足够的理由去相信：明天会更好！
五、结语：统一化的实现及后统一化时代的招标投标监管，也许才刚刚开始
何时实现招标投标监管的统一化？对于此问题，笔者可以作出一个大胆的预测，这个预测只能是一个附条件的回答，那就是：在中国加入WTO政府采购协议之前或一个略微滞后的日子里，而我希望是前者，因为那样的话，我们国家的准备会更充分一些。
如何实现招标投标监管的统一化？我想各地的实践已经给出了答案，按照先易后难、逐步推进的思路，先试验性地设立一个各个部门参加的招标投标监督管理委员会，建立有关的协调机制，逐步统一各类交易中心作为服务机构，在与现有管理体制不断磨合中，有关法律法规、规章制度逐步完善后，统一监管会瓜熟蒂落！当然，也不排除类似于株洲的情况的出现。
一个总体上说来是有用、有益的制度也不是万能的，不存在只有好处没有缺点的制度，因此，招标投标统一监管并不意味着完美无缺，也许，在此制度背景下，还会出现更加触目惊心的事情，但是，我们评价一个制度无论如何不能仅仅以个别事件的实质性对错为标准，而是要对一个制度作出总体上的利害权衡，而这种权衡是公众在历史中选择的产物。[26]
同时，社会的构成在任何时候都不可能依赖某一个制度，而需要的是一套相互制约和补充的制度；这些制度不仅包括成文宪法和法律明确规定的，而且并且可能更重要的是包括了社会中不断形成、发展、变化的惯例、习惯、道德和风俗这样一些非正式的制度。引用这段话，笔者只是想说明，统一化或者更加完善的招标投标监管模式的实现只能是招标投标监管工作的一个新的开始，在未来的日子里，我们不仅面对着来自国内招标投标或说公共采购领域内更加复杂的情况，而且还要面对来自国外的虎狼之师，监管模式和有关法律法规的精神也需要不断地完善并深深在人们的心中扎下根来。借用一句著名的广告词来表述统一化的实现在招标投标监管发展中所处的位置，那就是：我才刚刚上路嗳！
参考文献：
1、《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）第三条、第四条。
2、张治峰：《招标投标监管问题法律论坛》。
3、《中国招标投标法原理与适用》 曹富国，机械工业出版社2002年，第280-281页。
4、曾培炎：《关于〈中华人民共和国招标投标法（草案）〉的说明》。
5、马凯：《在纪念〈招标投标法〉》实施五周年座谈会上的发言》。
6、《当前招投标监督工作应着力解决五个问题》。
7、周汉华：《基础设施产业政府监管权的配置》。
8、政府采购信息报：《有形市场能否有效监管》。
9、罗小兰 陈忠生：《专业化监管 市场化运作———基层招标投标运行模式初探》《中国财经报》
10、《统一招投标监管》：《中国工程建设网》。
11、四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅：《关于成立四川省招标投标监督委员会的通知》（川委厅[2003]20号）。
12、《加强招投标监督》，四川在线。
13、《四川去年查处招投标500件 避免损失5.27亿》。
14、《四川规范招投标，2005年全力挑战权力和利益集团》。
15、《绍兴日报：全省推进政府招投标统一平台建设现场会在绍召开》。
16、《浙江立法“五统一”招投标遏制商业贿赂》。
17、《中国建设报》。
18、刘海明：《“裁委会”还是专职好》，载于《光明日报》。
19、朱苏力：《制度是如何形成的》。
[①] 《中华人民共和国招标投标法》第七条第三款。
[②] 《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）第三条、第四条。
[③] 之所以这样认为，是因为国办发[2000]34号文规定监督管理按照行业执行，建设、经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由其行政主管部门负责；综合的是指发改委指导和协调全国的投标招标活动，又因为发改委缺乏有利的手段。所以只能说综合监管为辅，各部门的监管为主的体制。参见张治峰：《招标投标监管问题法律论坛》。
[④] 《中国招标投标法原理与适用》曹富国，机械工业出版社2002年，第280-281页。
[⑤] 曾培炎：《关于〈中华人民共和国招标投标法（草案）〉的说明》。
[⑥]参见张治峰：《招标投标监管问题法律论坛》。
[⑦]马凯：《在纪念《招标投标法》实施五周年座谈会上的发言》。
[⑧]《当前招投标监督工作应着力解决五个问题》
[⑨]周汉华：《基础设施产业政府监管权的配置》。
[⑩]政府采购信息报：《有形市场能否有效监管》。
[11]《专业化监管 市场化运作———基层招标投标运行模式初探》罗小兰 陈忠生《中国财经报》
[12]《统一招投标监管》：《中国工程建设网》。
[13] 在本部分的论述中，由于考虑到后文分析制度演进的需要，大量引用了各地有关法规或规范性文件的规定，可能比较繁琐。
[14]四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅：《关于成立四川省招标投标监督委员会的通知》（川委厅[2003]20号）。
[15]《加强招投标监督》，四川在线。
[16]《四川去年查处招投标500件避免损失5.27亿》。
[17]《四川规范招投标，2005年全力挑战权力和利益集团》。
[18]《绍兴日报：全省推进政府招投标统一平台建设现场会在绍召开》。
[19]《浙江立法“五统一”招投标遏制商业贿赂》。
[20] 《中国建设报》
[21] 曾培炎：《在中国招标投标协会成立大会上的讲话》。
[22] 《〈招标投标法实施条例〉第二次立法调研会召开》。
[23] 邯郸市招标投标行政权力公开透明运行网
[24]刘海明：《“裁委会”还是专职好》，载于《光明日报》。
[25]朱苏力：《制度是如何形成的》。
[26]此处和下段均参考了朱苏力先生的论文，朱苏力：《制度是如何形成的》。 | 
发表于 2013-6-25 08:32:25
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