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一个案例解读PPP模式与政府购买服务的区别？

2017-01-20 PPP政策解读 e招标学苑 e招标学苑

文章来源：PPP政策解读

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小编的话：

说起ppp模式，可谓是当下最流行的“网红”，国务院有关部委持续发力推进基础设施和公共服务的ppp项目。财政部、发改委等纷纷发文，各地方政府更是频频提及ppp模式，据媒体报道，很多省份的PPP项目都上千亿，全国范围内达几万亿的规模。这是当前形势下，既能减小政府的债务风险，又能激发资本活力稳定经济增长的必然选择，PPP因此被寄予厚望。一旦成了网红就有人蹭热点，张口闭口都是ppp，但其实这三个单词怎么写可能都并不清楚，尤其是容易将ppp与政府购买服务混为一谈，那么政府购买服务是PPP吗？PPP可以用于政府购买服务吗？二者有何区别？一个案例说清楚！

　一、政府购买服务项目是PPP项目吗？

某市购买服务项目，服务内容为：棚改区市政基础设施建设项目融资、勘察、设计、施工一体化服务。项目总投资36亿元，建设期3年，还款期12年。管委会经市政府授权，作为服务购买主体，公开招标选取社会资本与其授权的国资公司组成项目公司，作为项目服务的承接主体。该项目没有做物有所值评估和财政承受能力论证。

项目公司注册资金总额为4亿元，股权比例为51:49，社会资本出资2.04亿元，国资公司出资1.96亿元.其余资金缺口贷款借款。项目增信措施包括：

将本项目服务纳入市人民政府购买服务目录，相关部门批准实施；

将政府购买服务资金的总预算报经市政府和市人大或其常务委员会批准，并将该购买服务预算逐年列入市政府一般公共预算；

按照金融机构的专项贷款评审要求，提供必要的手续和文件资料（如土地使用权抵押），确保满足金融机构的贷款条件;

管委会配合项目公司以应收账款权益向金融机构提供质押担保，并在人民银行征信中心应收账款质押登记公示系统中办理质押登记。

项目主要合同体系为：

· 管委会与社会资本签订《政府采购协议》；

· 社会资本与授权公司签订《项目投资合作协议》；

· 管委会与项目公司签订《政府购买服务合同》，该应满足金融机构贷款审批的合同条件；

· 金融机构与项目公司签订《借款合同》；

社会资本联合体具有相应行业资质的成员分别与项目公司签订项目工程勘察、设计、施工合同。项目公司作为项目建设单位履行管理、控制、核算、按合同支付款项等义务。

管委会负责拆迁，社会资本负责建设，完工后项目公司申请管委会组织验收，验收合格后移交给管委会。还款期内管委会应按每年支付购买服务资金，年购买服务资金=[（审定的项目总投资+建设期资本金回报）/还款年限+还款期年贷款利息+还款期年资本金回报]+还款期年税费支出，项目总投资=建安工程费+工程建设其他费+建设期贷款利息+建设期税费。还款期届满，项目公司清算。资本金回报率按“中国人民银行同期贷款基准利率+乙方投标报价中的资本金年回报浮动费率”计算，资本金回报参照金融机构利息计算方式和付息时间同步计付。

以上政府购买服务项目既不是工程（还有融资），也不是货物，属于服务。以上项目操作几乎完全符合政府采购相关规定。这些规定包括：《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）、《关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》（财综[2014]96号）。

以上政府购买服务项目是目前市场是常见的，它是PPP项目吗？它和PPP项目有何区别？

二、不符合PPP特征的政府购买服务不是PPP

PPP可以采用政府购买服务方式。国发〔2014〕60号文第（十二）条规定：“积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资┉┉市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者”。发改投资[2014]2724号文规定， PPP模式是“指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险共担及长期合作关系。”

问题是包括基础设施和公用事业建设的政府购买服务项目都是PPP吗？是否是PPP，关键是看是否符合PPP项目的标准，具体分析如下：

主体：实施机构是政府派出机构管委会，符合。

对象：PPP项目是市政基础设施，公益项目，符合。

期限：不低于10年，不带运营，不符合。该项目没有实质的运营活动，核心是融资和建设，与BT模式一样。

融资：固定回报、政府担保，不符合。财金[2015]57号文明确规定采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的将不被列入备选项目。该项目资本金回报率按“投标报价中的资本金年回报浮动费率”计算，且与提供服务的好坏无关，典型的固定回报。该项目融资不仅仅依靠该项目的资产及现金流，还要“按照金融机构的专项贷款评审要求，提供必要的手续和文件资料（如土地使用权抵押），确保满足金融机构的贷款条件”，是典型的政府担保。

采购：采用招标方式选择社会资本，符合。

绩效：服务费支付与服务绩效评价物关，不符合。财金[2014]113号第26条规定：“……政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。……项目实际绩效……未达到约定标准的……”

合伙：社会资本只承担了建设风险，融资风险由政府承担，不符合。

经济：未做物有所值论证，不符合。该项目与政府直接投资没有明显不同，但该项目因支付社会资本固定回报及设立项目公司增加流转及所得税费，物不所值。

补贴：未进行财政承受能力论证、不符合。这样做对政府方的好处是，不受财金[2015]57号有关“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的约束，使得政府债务处于不可控的状态。

准备：手续完备、已落地，符合。

以上分析表明：以上政府购买服务项目在期限、融资、绩效、合伙、经济及补贴等五个方面不符合PPP要求的，不是PPP项目。该五个方面正是PPP项目区别政府购买服务项目及传统政府投资项目的实质性区别。

因此，PPP可以以政府购买服务方式进行，但政府购买服务并不都是PPP，只有符合PPP特征的政府购买服务才是PPP项目。

文章来源：PPP政策解读

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