治理串通投标的对策与建议 【转贴；协会刊物】

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治理串通投标的对策与建议

中国招标投标协会 2014-09-28 来源：《招标采购管理》 作者：陈贤朗

串通投标（简称串标）是工程建设领域招标投标活动中的一大顽疾，其严重干扰了公平竞争的招标投标市场秩序，助长了工程建设领域的腐败风气，给工程建设质量、安全管理带来巨大隐患。如何有效预防和治理串标行为是摆在招投标从业者面前的重要课题。本文结合笔者近年来从事招投标管理工作实际，通过案例分析，对当前串标行为的现状、特征及原因进行剖析，并提出治理对策与建议，希望能促使串标现象得到有效遏制。

一、当前串标的问题与现状

近年来，全国各地各部门综合施策、多措并举，全力整治规范公共资源交易市场，建设市场不断完善，监管体制日趋健全，但是工程建设领域中的串标问题仍然突出，以下举两个案例来说明。

案例一：某市公共资源交易中心发布本市新开发区建设标准厂房4个标段工程招标公告，投资金额2亿多元。8家本地建筑企业相关负责人获悉后，聚在一起商量要进行串标，预谋工程全部由本地企业中标承建，中标单位各出资130万元作串标费用，其中给没中标的每家本地建筑企业各50万元，剩余的给张某作为对参加投标的非本地建筑企业的串标费用。本次串标行为造成国家直接经济损失681万元。最终，法院以串通投标罪，分别判处两家本地企业罚金50万元，这两家公司有关负责人唐某、何某均被判有期徒刑1年，并处罚金20万元,其他主要串标人张某、阮某、周某等人也均被判处刑罚并处罚金。

案例二：某市公共资源交易中心发布本市河流整治一期工程招标公告,余某获悉后，通过关系找到对水利投标较为熟悉的叶某、狄某、杜某、项某等人，商量通过挂靠进行串标。宋某获悉后，也找到叶某、周某两人，要求周某出资与其合伙串标，要求叶某提供挂靠单位。后经7人协定，他们一起挂靠某建设集团等6家单位参加投标，并且约定工程由余某承包施工，由余某分别付给宋某、周某130万元，付给狄某18万元，付给杜某、项某12万元的好处费。宋某、周某两人付给叶某50万元好处费。投标报价统一由叶某串通报价以1952.1178万元由某建设集团中标。本次串标行为造成国家直接经济损失约60万元。最终，法院以串标罪，分别判处余某、叶某有期徒刑1年，并处罚金4万元，其他串标人员也均被判处有期徒刑6个月至1年不等，并处罚金。

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二、存在串标行为的原因分析

以上案例在招投标领域中并不少见，笔者认为，当前招投标领域存在串标行为的主要原因有：

（一）投标挂靠现象普遍。投标挂靠是串标的源头，少数资质低的企业或包工头，通过挂靠不同资质的多家企业，以几家企业的名义参加投标，无论哪家企业中标，都能从中获取高额回报。同时也使得一些不具备相关资质的企业或个人得以进入原本无法进入的建筑领域。通过各种关系介绍挂靠，且成本低、费用小，挂靠开介绍信一般只需1～1.5万元，而一旦挂靠串标成功，收益高、风险低，串标成功后卖标费有的可达上百万元，受利益驱动，不法分子屡屡违规。

（二）串标行为隐蔽性强。目前建筑市场早已形成一个个“熟人圈子”，招投标市场受到“熟人圈子”内的某些“操盘手”的控制，在招投标市场形成一种利益联盟，串标公司之间订立攻守同盟，实行轮流坐庄。从查处的案件来看，很多串标的工程，往往都是由组织串标的投标人给予了其他投标人一定程度的经济补偿，所以其他投标企业往往不会举报或投诉串标行为。除内部因利益纠纷举报外，司法和纪检监察机关很难获取案件线索。另外，《招标投标法》和《刑法》虽然规定了对串标行为的处理，但是认定串标行为的具体规定还不健全，这在一定程度上影响了政府监管机关对于串标行为的处理。

（三）标后监督执法不力。前几年由于招投标监管体制不顺，监督执法主体不明，监督管理体系不全，存在多部门共管，监管存在缺位、错位现象，同时缺乏有效执法查处手段和措施，让一些不法分子有可乘之机。比如，工程标后监管中公共资源交易管理与行业主管等部门存在职能交叉、职责不清，工程造价审核中公共资源交易管理、造价行政主管部门（造价管理站）与财政部门存在职能交叉、职责不清，极易导致标后监管不力、造价审查难到位的现象。

实践工作中，招投标监督检查力度不强、监管手段落后、信息化水平不高，难以做到对招投标实施全过程、全方位监督，串标行为标前发现难，标后处理难。同时，部分建设单位标后监管责任缺失，对政府投资建设工程管理疏忽，未尽履约管理职责，对施工管理中发现挂靠、串标、非法转包、违法分包等违法行为熟视无睹、放任自由，既不处理，也不上报，这也是造成当前招投标市场比较混乱的原因之一。另外，部分重点工程项目为了完成投资任务、赶工期、抓进度，有关监管部门对施工企业管理失之于宽、失之于软，这也不利于对串标行为的打击与惩治。

（四）中介机构违规操作。目前，招标代理机构过多过滥，人员素质参差不齐，为了在激烈的竞争中承揽到代理项目，往往会主动或被动采取违法违规的手段，无原则地迁就招标人，在招标文件中故意设置某些不合理要求，对中意投标人予以“量身招标”，排斥其他投标人，操纵中标结果。一些靠关系搞违法违规操作的招标代理机构反而能承揽到更多的代理业务，这种不良市场导向使越来越多的代理机构违规操作，导致不正之风盛行，各种违规现象屡禁不止。有些招标代理机构还故意泄露投标名单与数量，为串标提供便利条件。比如，在上述案例一中的标准厂房工程案件，串标者就是通过代理机构拿到报名者名单进行联络串通的。同时，部分造价咨询机构违背职业道德，不顾有关计价的规定，为了讨好招标人，与招标人串通一气，违规抬高工程造价（标底），这也给不法分子串标制造利润空间。

（五）施工企业投机行为。当前招投标市场竞争激烈，一方面部分企业投机心理严重，不是通过加强管理、降低成本、提高质量来增强竞争力，而是注重短期行为，通过被挂靠收取管理费，或参与串标获得一点眼前利益或谋取中标，或中标后转包、违法分包获取高额利润；另一方面一些竞争力不强或亏损的企业无路可走，在市场竞争中面临被淘汰的局面，所以不得不充当“陪标者”来获取经营收入。比如上述案例一中的8家本市本地建筑企业，就是通过串标谋取中标，约定轮流坐庄，部分企业充当“陪标者”来获取短期利益。

（六）市场信用体系不全。由于存在行业分割、地区封闭，目前全国还没有建立统一、完善的招投标信息平台和查询体系，以致一些投机者在某地违法后，转换阵地后再次违法，很难形成“一处违法，处处受限”的局面。投标人的违法风险很低，而投标人自身企业信用的重视程度也相对较低，形成守信反而不获利的畸形现状。

（七）串标违法成本偏低。《招标投标法》规定，投标单位串通投标的，处中标金额5‰以上10‰以下的罚款，对相关责任人处单位罚款数额5％以上10％以下的罚款。照此推算，若以1000万元中标额为例，对违法单位只需罚款5～10万元，对个人只需罚款0.5～1万元，而同类项目利润则可达到100万元以上。《刑法》规定，投标人串通投标损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。这在刑事犯罪处罚中属最低程度处罚。在上述两个案例中，虽然也对责任单位或责任人处以罚金，但这些罚金对于这些违法者来讲无关痛痒，因为相对于违法一旦成功即可收获上百万元甚至上千万元的利益来说，成本实在太小。

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三、治理串标的对策

（一）加强标前控制，突出挂靠预防。一是推行电子化招投标，取消报名、取消现场发售招标文件，减少资格预审，实行资格后审，全面实行招标公告、招标文件、电子图纸、工程量清单、补遗答疑等全部资料网上下载，在开标前使各方无法知晓投标人情况，割断投标人之间的联系。大力推行电子智能评标，压缩评委“自由裁量权”，最大限度减少评标过程中人为操作的因素。推行使用异地远程评标系统，邀请外地专家异地参与工程评标。二是加强招投标数据统计分析，研究开发招投标数据分析软件，对历史招投标交易情况进行数据应用分析，探寻各中标单位、未中标单位的交易数据规律，找出“中标专业户”与“陪标专业户”的背后交易隐情，用历史统计数据发现投标挂靠、串标行为的端倪。三是实行交易员投标制度，交易员必须是本单位的正式职工。凡投标报名、招标文件领取、投标文件提交及参与开标、中标清算、中标通知书领取、资金缴退等活动，只允许本企业的交易员前来办理，任何非投标企业的人员均不能参与投标活动、办理投标手续。四是实行往来资金从基本账户缴退的制度，要求投标人的投标保证金、履约保证金必须通过其基本账户转账交付，拒绝现金收缴，退还时也只退还到其基本账户，且所有工程款均进入其基本账户，不进入其开设的临时账户。五是实行建造师押证制度，挂靠投标最重要的环节是建造师（项目负责人）挂靠，造成一人多岗、一证多投等现象。对投资规模在500万元以上的建设工程施工项目招标，实行中标项目负责人注册证书原件押证制度，工程不完工，不退回证件。

（二）增强标中审查，注重操作细则。一是严把标书审查关。规范标书编制，强化标书审查，从源头上最大限度防治串标行为。制订招标文件范本，对“通用条款”进行固化，对“专用条款”凸显提示，防止人为抬高或降低资质、不合理条件有利“意中人”的条款，强化招标文件审查责任。二是严把资格审查关。对一定规模的项目，在资格审查和开标活动时，要求投标企业的项目负责人亲自到场，进行身份认证， 查验投标企业主要管理人员的劳动合同和社保证明，防止挂靠投标人用他人替代投标。一般项目实行资格后审，对复杂的工程确需进行资格预审的，要制定科学合理的资格预审条件。三是把好造价审查关。建立建设工程招标控制价审核制度，招标文件发布前，重大项目应当采用造价校标形式对招标控制价进行审核确定，一般项目应当组建由工程造价专家参与的审核小组对招标控制价进行审核确定，防止造价虚高，给串标留下操作空间。四是科学选用评标办法。建设工程应根据规模大小、施工难易程度、专业特殊要求等情况科学选用评标办法、合理设置评审要素。积极探索采用经评审的最低投标价的评标办法，试行高额工程保函制度，增强定标办法的科学性，加大串标难度系数，提高挂靠、串标的费用与成本。

（三）强化标后监管，加强部门协同。一是加强标后联合巡查。以笔者所在市为例，市公共资源交易管理委员会办公室（以下简称市资管办）、行业主管部门共同做好日常标后检查工作，检查结果会同纪检监察部门联合发文，避免单部门处罚时人情因素的干扰，提高标后监管处罚执行效力。二是试行项目约谈制度。市资管办会同建设单位在签订合同前对中标单位的法人代表或项目负责人进行约谈，要求其不得出借资质，不得非法转包、分包等。根据项目进度需要，市资管办同行业主管部门、建设单位就项目履约情况对法人代表或项目负责人进行约谈。三是试行人脸识别视频监控制度。选取重大项目对施工现场安装视频监控，对项目部人员实行人脸识别考勤，严格执行项目主要负责人锁定管理。四是加强合同备案管理。中标单位必须在规定时间内按照工程招标文件、投标文件与招标人订立书面合同，并在7日内将合同报有关部门备案。备案部门重点审查合同文本是否与中标单位名称一致、主要条款是否符合招标文件、投标文件约定等措施，杜绝“阴阳合同”。五是强化政府投资项目业主单位第一责任人制度。相应项目业主应当切实履行标后管理职责，树立防挂靠反串标意识。要求每季如实上报工程进度、人员到位、有无挂靠串标、有无转包分包等标后履约情况，若发现业主单位有两次及以上虚报、瞒报或不报有关情况的，将对主管部门检查发现的施工企业违规行为承担连带责任，其单位有关负责人将受到责任追究。同时，将业主单位标后管理开展情况纳入年度党风廉政责任制考核，与单位考绩考核相挂钩。

（四）加强中介机构管理。加强招标代理（造价咨询）机构管理与考核，规范从业人员行为，提高工作水平与人员素质。强化招标代理工作质量考评管理，优化考核评定办法，考评结果统一在市公共资源交易网站上公开发布。实行招标代理机构及人员进场登记制度，引入市场竞争机制，完善清退淘汰制度，对年终综合考评名列前茅的招标代理机构予以表彰，排名末位的招标代理机构一年内不得参与政府投资项目招标代理。

（五）完善市场诚信体系。建立包含招标人、投标人、评标专家和招标代理机构等各方主体的招投标市场诚信管理平台，逐步建立统一的市场信用评价标准。尽快实现市场主体信用信息的互联互通，建立全市乃至全国统一的信用监管平台，实行失信惩戒制度，用市场经济手段约束工程建设各方主体的行为。建立公共资源管委办、行政监督部门、金融机构招投标信息联动机制，重点实现银行信贷、纳税、合同履约等信用信息系统的对接和互享。完善招投标违法行为记录公告制度，统一诚信状态信息发布。试行投标企业、企业法人、交易员、项目经理诚信记录的捆绑打包，将其诚信记录一并作为投标人资格审查、信用评价的重要依据。

（六）加大违法惩处力度。保持高压态势打击串标行为，形成不敢串标的惩戒机制，只有惩处有力才能预防有效。对于已经混乱的市场只有明法制、施重药才能整治。一是建立工程建设领域责任追究制度，明确建设工程中建设、勘察、设计、监理、施工、监管等各方责任主体职责和责任追究范围、内容、惩处措施。二是实行违法行为举报奖励制度，畅通社会公众参与监督的渠道，有举报、有线索、有投诉的必查必究。三是公共资源交易管理、纪检监察、司法等有关部门要加强协作配合，完善情况通报、案件线索移送、案件协查、信息共享机制，形成查办串标案件的合力。对于政府投资项目的建设单位、监管部门等公职人员，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，只要违规插手工程建设领域招标投标活动或履职不到位或监管不力的，不论什么人都要受到严肃追究和严厉惩处，党员干部一律受党纪政纪处分。对于投标人、招标代理机构、评委等非公职人员，发现其有串标行为的，该进黑名单的坚决将其纳入黑名单，该吊销营业执照的坚决吊销其营业执照，涉嫌犯罪的，坚决将其移送司法机关。四是充分发挥查办案件的治本功能，深入剖析串标案件，严肃开展警示教育，认真查找制度方面存在的缺陷和漏洞，做到查处一起案件、教育一批干部、完善一套制度。


来源：《招标采购管理》   作者：陈贤朗    单位：浙江省瑞安市公共资源交易中心

保存时间:2014/9/28
原标题:中国招标投标协会
http://www.ctba.org.cn/list_show.jsp?record_id=226924

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扩大招标信息发布范围，减少地域之间的阻碍，采用最低价中标

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谋天

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