组合式采购方式是否行得通

秋千

（来源：中国财经报 作者：田冬梅）
　　在政府采购实践探索中，突然“闪”出的新奇招数，让人感觉眼前一亮。日前，在某市保障性住房电梯采购项目采购中，记者发现该市的做法很是新奇，即项目采购是以公开招标与邀请招标相结合的方式进行。
　　据了解，这种操作方式的第一步是公开招标资格预审，每年进行一次，在面向所有供应商投标的同时，有针对性地重点邀请一些优秀供应商前来参与投标。资格预审环节主要采用综合评审法，将实力强、业绩好的品牌供应商筛选出来。第二步是以邀请招标的方式，邀请资格预审入围的供应商参加招标，并坚持“以量压价、多轮报价、最低价中标”的方法选择供应商。在招标过程中，当地政府采购监管部门和纪检部门进行全程监督。同一个采购项目，却采用了两种采购方式，而且都属于招标方式。对于这种做法，业界人士会如何看待呢？
　　初衷：实现优质中的低价
　　“通过第一阶段的公开招标，可以有效确保入围供应商是一定范围和行业内的优质供应商。在此基础上进行邀请招标，不仅可以提高采购效率，还可以通过多轮报价，实现优质中的低价。”某地政府采购中心项目负责人告诉记者，一个项目以公开招标与邀请招标相结合的方式进行，可以弥补单个采购方式在实践中存在的不足。公开招标在其公开程度、竞争的广泛性等方面具有较大的优势，但公开招标也有一定的缺陷，如耗时较长等。另外，有些项目专业性较强，有资格承接的潜在投标人较少，或者需要在较短时间内完成采购任务等，也不宜采用公开招标的方式。邀请招标的方式则在一定程度上弥补了这些缺陷，同时又能够相对较充分地发挥招标的优势。以公开招标方式入围、邀请招标确定中标结果的组合式做法，在提高效率、降低价格的同时也确保了采购质量。
　　同时，该负责人还表示，在实践操作中，他们还会根据项目需求与供应商的变化进行必要的补充入围，以确保有效竞争。该地从2010年便开始采用这种组合式采购方式。
　　“其实，这很类似协议供货的做法，先入围，然后通过竞争产生最后的中标成交供应商。不过协议供货一般通过询价，而它是采用邀请招标。”某省一位不愿透漏姓名的政府采购人士认为，从程序上看，这种做法在一定程度上体现了效率和公平的结合，虽然后面的邀请招标是否可以经过几轮报价，值得商榷，但不能否认，这是一种通过竞争而且主要是价格竞争产生的结果。
　　“如果这种两种采购方式结合的做法，其出发点是为了采购到物美价廉的东西，我认为可以进行有益的尝试和探索。”众鑫律师事务所长期接触政府采购的法律专家张雷锋这样看待这种结合的采购方式。
　　然而，也有不少地方的政府采购从业人员认为，这种组合式的采购方式在操作中缺少有力的法律依据。
　　疑惑：法律适用性
　　“这种新型的组合式的做法，有失公平。”宁夏回族自治区财政厅政府采购管理处相关负责人认为，任何一个游戏只能有一个游戏规则，而且游戏规则是提前约定好的，有明确的法律依据，不能在一个游戏中同时采用多种游戏规则。某地采用的这种做法，从当前政府采购的执行法律法规来看，有违反法定程序的嫌疑，而且容易引发暗箱操作的猜疑。
　　"公开招标+邀请招标"的方式，且不论结果如何，单从采购方式的适用条件来看，也有欠妥之处。”内蒙古自治区赤峰市敖汉旗政府采购中心相关人士认为，《政府采购法》第29条规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用邀请招标方式采购：（一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；（二）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。在该电梯项目中，采用邀请招标的方式并不符合法律规定的条件。
　　同时，该人士还提出，这种做法与法律相违背之处还在于邀请招标、多轮报价的操作。一般在政府采购的执行中，邀请招标与公开招标的操作要求是一样的，即实行一次性报价。因此，无论是适用条件还是操作要求，都与《政府采购法》不相吻合。
　　浙江省政府采购中心相关人士也认为，从邀请招标的适用条件来看，很显然一般的电梯采购项目并不符合，而且邀请招标在政府采购的实际操作上因条件要求严格也很少使用。同时，邀请招标是一次性报价，而该地的做法是多轮报价，明显不符合邀请招标的实际操作要求，该地的操作中应该讲是将邀请招标按竞争性谈判的方式予以处理。作为政府采购的操作机构，该人士认为政府采购是要在法律的前提与框架下进行操作。
　　对于邀请招标、多轮报价的做法，某省不愿透漏姓名的政府采购人士认为，如果将邀请招标改为竞争性谈判，那至少能够符合法律上多轮报价的适用条件。
　　此外，内蒙古自治区赤峰市敖汉旗政府采购中心和浙江省政府采购中心的人士都认为，这种组合式的采购方式，也容易引起后续的质疑和投诉，为后期的政府采购环节埋下隐患。而且一旦发生质疑投诉，无论是操作机构还是监管部门都可能会站不住脚。
　　如何看待实践中的创新
　　“创新的过程中总会碰到这样那样看似不合法、不合理的地方，但我认为，不应拘泥在细节，而是要抓住公平和效率主题，运用市场竞争机制和监督制约机制两大机制。”某省政府采购人士认为，对于这种新做法可以再观察，看看效果怎么样，而不要先否定。但此种做法在实践操作中的关键是要保证第一阶段入围的公平性和第二阶段抽取的随机性。
　　“适用法律不能太刻板、太拘泥于法律。”张雷锋认为，只要这种创新或者说是尝试的出发点是好的，而非出于私利，同时能够保证过程的公开、公平和公正，实际所取得的结果也是好的，应该可以进行有益的尝试。
　　此外，有业界人士认为，《政府采购法》从2003年实施以来，确实有一些地方需要根据实践经验进行有益地探索和完善，以便强化其对实践的指导性。采取组合式采购方式到底可行与否，除了要讨论其法律的适用性问题，还要看其操作过程中是否能够有效体现和坚持政府采购的基本原则、是否有助于缓解当前政府采购执行中存在的问题。对待这种源于实践中的尝试和探索，应该以更高、更宽广的视角来看待，为将来政府采购法律、法规的完善提供有益的参考。