铁路改革方案胎死腹中 横切竖切绕不开债务剥离

jiang800

如果“7·23”温州动车追尾事故没有发生，由铁道部草拟的近八年来第一份改革方案或已浮出水面。
但这不是一个令人惊喜的方案。
保持路网完整和调度指挥集中统一，确保铁路安全和运输效率，长期以来是铁道部应对朝野改革铁路呼声的重要理由。但是，今年7月京沪高铁发生一系列运行故障，尤其是7月23日那场致40人死亡的特大事故，打破了铁道部政企合一的行政垄断体制有利于安全运营的神话。国务院对“7·23”事故的初步调查已显示，这次事故既暴露出信号设计上的缺陷，也反映出故障应急处置和安全管理上存在的漏洞，是一起“不该发生的、可以避免和防范的责任事故”。要求政企分开乃至分拆铁道部的呼声再次高涨。
事实上，以铁腕著称的前铁道部长刘志军今年2月因腐败“落马”，并牵出大批司局级高官之后，就引发各界对铁路垄断问题的反思。新任铁道部长盛光祖上任伊始，便提出要转变铁路发展方式。中共中央总书记、国家主席胡锦涛4月12日乘坐海南东环高铁后，做出的五点指示的第一点，也是加快转变铁路发展方式。正是在这样的呼声之下，6月9日，铁道部正式向地方路局和合资铁路下发了《关于加快转变铁路发展方式确立国家铁路运输企业市场主体地位的改革推进方案》(下称内部方案)。
此时，距2001年傅志寰任铁道部长时提出网运分离方案，已经十年过去。这十年的大部分时间，中国铁路改革停滞不前，其间尽管也有很多业内外人士，包括中银国际首席经济学家曹远征(博客)、国家发展研究中心企业研究所副所长张文魁等，为了铁路改革出谋划策，但这些方案从未真正获得实践机会。一位专家失望之余曾感慨：“改革就是过日子，日子过不下去了才会改。”
而中国庞大的铁路体系，也终于在八年大跃进之后，走到了过不下去的当口。但从财新《新世纪》获得的这份今年6月的铁路改革推进方案来看，铁道部既定的改革方案和步骤，仍远落后于公众的期待。而“7·23”事故的发生，又使得这一内部方案被暂时搁置。未来的改革方向和具体实施方案，仍取决于两大难题：一是在未来市场化方向的拆分模式上能否达成共识；二是高铁建设留下的巨额债务如何处理。这两个问题盘根错节，交织在一起，为中国已经迟到十年的铁路改革增加了难度。
权力下放
财新《新世纪》记者拿到的这份内部方案显示，铁道部此次改革计划的核心是扩大地方铁路局经营自主权，确立地方铁路局的市场主体地位。
根据该方案，在具体职责划分上，未来铁道部将主要承担政府监管、国有资产出资人代表和行业管理职能，同时将部分权力下放，扩大地方路局的经营自主权；地方铁路局在服从铁道部统一调度指挥的前提下，可以自行编制管内客货列车开行方案，并根据国家规定的管理权限，享有一定运价浮动权和除部分部管“集采专供物资”外的物资采购权。在财务制度安排上，铁道部将确立“收入来自市场、客运及专业运输承运清算、货物运输按票分段结算、提供服务相互清算”的财务清算体系，以打破“统收统支”的旧制度。
多位业内人士认为，此次方案是新一任铁道部领导上任后在改革方面迈出的第一步尝试，和以前相比有所进步，但突破不大，“方案中存在自相矛盾的地方”，难以解决铁路政企不分、高度垄断的体制弊病。
北京交通大学教授赵坚认为，使铁路企业成为市场主体，是本次方案进步之处，但方案中关于调度指挥权的规定与方案的目的“自相矛盾”，实际上无法达到预期效果。“目前铁路线路、车辆是全路性资源，而调度指挥是铁路运输企业产权最核心的要素，拥有调度指挥权是成为市场主体的前提条件。”他说，“如果线路使用权和调度指挥都要铁道部来统一安排，没有产权的铁路企业怎能成为市场主体？企业独立运营权又体现在哪里？”
他的同事荣朝和教授也强调，铁路部门一直采用高度集权的管理体制，铁道部实际上相当于一个特大型企业，地方路局只是其地域性分支机构，“地方路局自身缺乏明晰的产权，本身既不能提供完整的运输服务，也无法直接从市场获取收入，且没有完整的生产指挥权，并不能称为真正意义上的企业”。
荣朝和介绍，上世纪末铁道部就曾尝试权力下放，将年度运输计划编制权、管内运输经营权、线路更新改造支出支配权等12项经营权下放地方路局，但同时附加了路局必须服从铁道部统一调度指挥的规定。由于缺乏清晰的产权制约，不久就发现存在地方路局挪用资金、路网整体效率无人关心的现象。
“例如，当时把线路更新改造支出的支配权下放给铁路局，但各地路局拿到这笔钱后，就花在建商业会所这些跟运输主业没有关系的地方。”他分析说，由于全路网的效率由铁道部负责，铁路局拿到这笔钱后是否进行路网更新改造、路网的效率提高还是降低与己无关，“后来在审计中发现北京铁路局违规挪用更新改造资金，花四五亿元修建高档会所，这件事情很典型，也相当普遍”。于是，那些下放的经营权不久就被全部收回。
荣朝和认为，真正的企业产权相对明晰，权利义务关系是清楚的，但铁路局只是名义上的企业，如果不从根本上改变体制，铁道部此次权力下放措施的真正效果和可持续性值得怀疑。
多位曾参与2000年铁路体制改革讨论的人士认为，从铁道部拿出的内部方案来看，目前铁道部缺乏实现“政企分开”的改革意愿。
“内部方案中，铁道部自我定位于承担政府监管、国有资产出资人代表和行业管理的职能，这其实仍是既当裁判又当运动员，既当老板又当婆婆。十年前与铁路一起开始改革的电信、电力、航空行业，国有资产出资人代表早都换成了国资委，工信部、电监会和民航局只承担行业监管职能。”中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国经济体制改革研究会公共政策研究部主任余晖评价说，“这个《改革推进方案》，甚至远远不如十年前铁道部自己已经达到的改革进度。”
“竖切”与“横切”
自上世纪90年代末开始的中国自然垄断行业改革，其目标其实非常清晰，就是通过政企分开，逐步放松管制，引入竞争。业内对铁路改革的第一步政企分开早无异议，各种改革方案的分歧集中于选择何种模式对铁路进行重组。
与电信和电力行业改革一样，作为具有网络规模经济性和自然垄断性的基础设施行业，铁路主要的重组模式可以分为“竖切”和“横切”两种。所谓“竖切”，即根据路网、货运、客运等不同业务类型分别组建独立的路网公司和客货运公司，欧盟国家实行的“网运分离”为“竖切”模式的典型代表；而“横切”则是按照区域或铁路干线分别组建不同的区域铁路公司，不同区域公司彼此之间展开竞争。美国和日本的铁路重组模式基本接近于“横切”模式。
日本和美国铁路模式在“网运合一，局部分离”的基础上，具体竞争方式有所不同。日本铁路按区域划分为四个区域公司，路网归属客运公司，全国统一的货运公司向客运公司租赁路网，货运与路网分离，更多强调不同区域公司之间的竞争；美国铁路则是路网归属货运公司，客运公司向货运公司租赁路网，不同货运公司在平行的铁路线上竞争，被称为“平行线”竞争模式。
一般认为，荣朝和1996年6月在《北方交通大学学报》上发表的《试论上下分离与铁路重组的关系》，在国内首次提出了以“网运分离”为核心的“竖切”构想。荣朝和提出，未来国内铁路行业的组织结构有可能是在“上下分离”(或“网运分离”)的基础上，由若干大型客货运输公司在全国铁路网上组织客货运营，从而形成不同铁路公司之间的竞争。上述观点引起了当时铁道部高层的注意。1997年开始主政铁道部的傅志寰比较倾向于网运分离。
2001年初，原国务院体改办牵头组织国内有关政府部门、学术机构和部分企业，就电信、电力、民航和铁路等基础设施产业监管体制改革，分别组织专家组进行研究。来自国务院发展研究中心、中国社会科学院、北京大学、中银国际、中金公司等研究机构的学者参与了铁路体制改革的研究，同时根据国务院体改办的要求，铁道部也派出相应人员参与，最终专家组和铁道部各拿出一套改革方案。
当年专家组牵头论证上述四大垄断产业监管体制改革总体框架的余晖向财新透露，专家组和铁道部的两套方案其实差异不大，学者和铁道部官员在改革的原则上形成了共识，即按照“政企分开、网运分离、打破垄断、引入竞争”的原则逐步推进铁路改革。铁道部提出了一个为期十年的改革设想：第一步用大约三年时间，将客运与路网分离，以当时的14个地方铁路局为基础，分别组建客运公司；然后再用三年的时间组建货运公司，实现货运与路网的分离；最后在客运和货运均与路网分离的情况下，组建统一的国家铁路路网公司。
为了抢夺铁路产业重组后的上市机遇，当时国内的主要投资银行也纷纷对铁路改革建言献策。中银国际同时也提出了自己的铁路改革方案，该方案和铁道部“网运分离”思路基本一致，并在铁道部方案的基础上进行了细化。
按照中银国际的方案，铁路改革第一步是在各铁路局内部形成模拟法人运作的客运公司，一段时间后再将当时14个铁路局的客运公司重组为5-7个大型客运公司，然后推动客运公司改制上市；考虑到铁路货运运输跨局运量较大，转运环节多，收入清算复杂，中银建议先从组建专业运输公司入手，同时在14个路局内部组建货运事业部和路网基础设施事业部，独立核算；第二步再重组货运公司，在全路形成3-5个大型货运公司，然后推动货运公司上市；而路网公司则在财政支持下，实行一级法人管理，统一管理国家铁路线路、桥梁、隧道、信号、供电设备和车站等资产，负责编制列车运行图，必要时国家财政可提供一定的补贴。
在切割完成后，整个铁路行业将重组为5-7个大型客运公司，3-5个大型货运公司，1-2个专业运输公司，一个统一的路网公司和几个机车租赁公司，这些公司最终将脱离铁道部。铁道部将实行政企分开，负责对铁路行业进行监管，同时逐步放开铁路客货运市场，对铁路行业实行准入制度。
中银国际的方案得到了铁道部的认可。按照“网运分离”的思路，铁道部从2000年8月开始在昆明、呼和浩特、南昌和南宁四个不设分局的直管铁路局设立客运公司，进行改革试点，之后在全国14个铁路局推广。其模式是各铁路局将下属的铁路总公司或铁路分局里与客运业务有关的客运段和车辆段整合到一起，成立统一的客运公司。