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“三问题”考验制度改革进程  

政府采购信息报 2008-2-22  孟虎

　　我国政府采购工作从1998年开始试点以来发展迅速，制度改革日趋深化，政府采购规模逐年翻倍增长，采购程序逐步规范，基本实现了集中采购和分散采购相结合的整体框架，政府采购制度改革取得的成绩有目共睹。然而，政府采购制度在不断发展和完善的改革历程中，仍有不少工作亟待提升。

问题一：制度执行无法到位

　　一是法制体系不健全，采购规模难扩大。根据《政府采购法》的相关规定，工程采购是政府采购一项重要的内容，但在实际工作中工程采购很难纳入政府集中采购的范围，大量工程建设项目游离于政府采购范围之外，而这部分支出恰好是使用财政性资金量最大的一块，制约了政府采购规模的扩大和提升。

　　造成这一问题的主要原因：一是《政府采购法》和《招标投标法》的衔接没有明确。法律规定不明确，是导致工程不能纳入政府采购的根源。二是这一问题的解决，需要理顺国家发展与改革委员会、建设部门、国土资源部门、财政部门等多部门的关系，且目前部门工作职责存在不同程度的重复、交叉，理顺职责并不能一蹴而就。三是政府采购制度改革触动了某些集团的利益，仍存在规避政府采购和政府集中采购的现象。

　　二是预算约束力差，规模优势难体现。 一些地方尚未编制政府采购预算，多数预算单位不是提前申报采购计划，而是事到临头才申报；一些预算单位尽管已经编报了政府采购预算，但没有细化到采购项目、资金来源、用途、设备名称、技术参数等，有的甚至在预算中直接指定品牌，导致财政支出管理缺乏计划性和控制性，采购随意性大，采购预算约束力不强。这使得日常采购中，零星采购、应“急”采购多，采购批次多、批量小，采购成本高、效率低，规模效应难以发挥。

　　存在这一问题的主要原因：一是预算单位认识不到位，对政府采购改革不够重视，对全年工作任务和财力分配预见性不强；二是部分西部省、区受经济发展水平的限制，预算编制时，能够纳入政府采购范围的资金很少，多数采购项目是年中追加或上级划拨的专项资金，影响了编制政府采购预算的精准度。

　　三是国货意识不强，政策功能难发挥。随着政府采购政策功能的不断凸显，政府采购被赋予了更多职责，有关部门也制定、出台了一系列的法规和办法，从执行的效果来看，虽然取得了一些成效，但还有一些问题需要从法律角度进行明确，如什么是国货？采购人一味贪大求全、崇洋媚外应承担怎样的法律责任？等等。在扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展方面，一方面采购人只采购当地供应商提供的货物、工程和服务，形成地区封锁，另一方面用各种资质、注册资金等要求排斥外地供应商，破坏公平竞争秩序。

　　造成这一问题的主要原因：一是采购人购买国货的意识不强。采购人认为有足够的预算资金就应该采购自己称心如意、最先进的产品，是否国货并不关心；二是法律法规只做原则性规定，缺乏具体操作方法。用什么来衡量是否购买了国货，评标时应该如何进行扶持和倾斜等，法律规定均不明确；三是法律缺乏强制性。对于不愿意购买国货的采购人，或应当购买国货而没有购买的应该如何处理？

　　三是队伍专业水平不高，影响采购质量。政府采购工作对采购人员的业务素质和政治素质要求比较高，不仅要求懂得财政政策、产业政策、贸易政策和公共管理等方面的知识，而且必须掌握招投标技巧、谈判程序、合同签订、市场调查及货物、工程和服务方面的知识和技能，而且还要有较高的政治素质，但从目前从事政府采购工作的人员储备来说，只参加过两、三期政府采购业务培训的现状，与工作要求相比差距很大，不能适应政府采购工作的需要。

　　其主要原因在于：一是从业人员主要来自财政部门和其他行政部门，知识结构比较单一，缺乏法律、建筑工程等方面的知识，对政府采购工作的复杂性和多样性适应能力不强；二是专业、系统的培训少，交流平台不多，各地方只能摸索着前行。

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问题二：机构队伍建设混乱

　　目前，绝大部分省、自治区、地市一级都已经完成了政府采购监管职能和集中采购机构操作职能的分离工作，但在机构建设上存在困惑的是县、区一级机构设置的问题。

　　一是与传统招投标机构混淆。一些地方根据《政府采购法》的有关要求，单独设立了集中采购机构，该机构直接隶属于政府，但由于历史原因，目前仍与当地的招标投标局是“一套人马、两块牌子”；还有另外一些地方，将集中采购机构纳入当地统一的招标平台中，接受的是招投标管理办公室的管理。集中采购机构设置的不统一，不但影响了集中采购机构本身职能的发挥，也不利于政府采购监管部门行使监督、管理的职责。

　　根据《政府采购法》的规定，集中采购机构是非赢利的事业法人，而不少集中采购机构在内部管理上采取了企业经营式的激励机制，除了公务用车等部分采购项目外，其他类别采购项目实行收取招标代理费的做法，并与政府采购工作人员收入直接挂钩，以赢利为目的和业绩竞赛的考核方法使得集中采购机构理应追求的“采购效率更高、采购质量优良和服务良好”的功能被弱化。

　　二是县区采购机构设置混乱。《政府采购法》没有涉及县区一级政府采购机构设置的问题，因此，各地各县（区）情况也多有不同。如某地各县（区）除了市本级外，都撤消了政府采购管理办公室、成立了政府采购中心，该中心隶属财政局，既履行政府采购的监督、管理职能，又从事政府采购操作业务，客观上造成管、采不分，与《政府采购法》相悖。

　　另外，财政部门没有专门政府采购监督管理机构，在很大程度上弱化政府采购监督管理的职能。不少县（区）都成立了政府采购中心，但政府采购办公室有的单设、有的挂靠在财政局的某个科室里，有的政府采购办公室与政府采购中心是同一套人马。《政府采购法》第十六条规定“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的，需要设立集中采购机构”，但县（区）一级的政府采购机构究竟该如何设？

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问题三：配套实施细则缺位

　　随着政府采购改革的深入，操作中的规范化问题和这一制度政策功能的发挥越来越受到关注，操作层面上不明晰、不具体的问题困扰着日常工作，需要相关配套法律法规的出台和细化。

　　但目前现行法规条文过粗。具体而言，即需要配套的《政府采购法实施细则》和具体统一的管理办法。如明确《政府采购法》第八章法律责任部分对采购人、采购代理机构及其工作人员违法做出行政处分的主体部门，明确对采购人、采购代理机构、供应商的处罚金额界限。

　　又如细化《政府采购法》第四十一条的规定，明确验收主体。目前，多数地方由采购人单独承担验收职责的做法，存在采购人和供应商串通、擅自改变采购结果的风险，应该明确采购代理机构参与或组织验收的职责，重大项目应邀请监管部门和有关职能部门参与验收。

　　再如明确政府采购监督管理部门对政府采购合同监管的合法性和有效性。目前，法律规定的政府合同备案制度的设置，使不少地方的政府采购监管部门对政府采购合同监管流于形式，而政府采购合同的监管恰恰是支付采购资金前的重要程序。

　　还有，如明确不同采购方式的采购工作规范，操作程序、方式和方法，突出体现程序程式化；明确询价采购中应该由谁对供应商进行选择，在目前没有具体规定的情况下，由采购人或采购代理机构选择，在形式上并不能体现“公开、公平、公正”的原则；细化《政府采购法》第二十三条的规定，明确资格审查的方式、时间、法律责任等内容，明确采购人对资格审查不负责任或不按法定要求审查的，应承担的法律责任。

　　其次，政策功能缺少可行办法支持。目前，各地在支持政府采购发挥政策功能的过程中，对综合评标方法做了尝试，将自主创新、国货、节能环保等因素列入评标分值中，虽然已取得了明显成效，但还存在一些问题。在完善《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标和投标管理办法》时，应使其规定更适应鼓励和保护我国自主创新、节能环保、支持中小企业等的需要，发挥政府采购的政策功能。

　　再次，与其他法律法规结合不足。根据《政府采购法》的相关规定，工程采购是政府采购一项重要的内容，但在实际工作中，大量使用财政性资金进行建设的工程类项目游离于政府采购范围之外。工程纳入政府采购需要明确、统一的措施，明确政府采购监管部门管理基建工程、公路建设等采购项目的原则和方法，明确与建设、交通、发展与改革委员会等部门管理的职责和分工。除此以外，还包括《政府采购法》与《合同法》衔接等类似的问题，均需要细化。

　　最后，专家责权不对等的问题也值得注意。政府采购从某种意义上说是专家采购，依靠专家把关，但目前存在的专家不专、专家不负责任、专家数量少素质低、专家有权无责等问题，已严重影响到政府采购日常工作的开展，必须在《政府采购评审专家管理办法》中明确专家责、权、利，或出台相关措施进行补充，以解决评审专家评标中存在的种种影响政府采购“三公”的问题。 编辑 蒋莉蓉

保存时间:2008-2-25 12:14:45
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