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精细化签订采购合同 “功夫在诗外”
中国政府采购报
■ 陈颖 李昌锦 卢潇
集中采购机构和社会代理机构是采购项目实施主体，项目经办人作为采购项目的具体“操盘手”，在实际业务工作中如何将每一个采购项目做实、做细并做出精品，如何实现宏观层面政策法律法规与微观层面业务实际操作的有机结合，是政府采购领域从业人员的本职工作、价值追求与发展动力。笔者结合所在部门集中采购机构采购业务模式，探讨如何在合同签订环节中做到精准高效，并提炼出可复制的经验、方法、工具、模板等，以及对这方面政府采购法律法规的一些认识。
一、合同签订工作基本原则
《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）在合同签订方面的程序性条款较少，大多为原则性条款，涵盖合同内容形式、签订时间要求、生效及实施等内容。如，明确采购人与成交供应商应当在成交通知书发出之日起30日内签订合同、不得做实质性修改等要求成为合同签订应遵循的基本原则。
2.结合实际，践行合同签订操作模式
笔者所在单位采用分工负责、相互制约的分段制操作模式，作为合同甲方代单位内部采购人签订合同，最终由采购人负责履约验收。开展合同签订工作须与前期采购组织、采购评审等环节紧密衔接，各自业务工作须相互照应。经办人作为这一阶段的采购机构实施主体，也须做好与采购人、中标成交供应商以及系统内部法务部门、外部法律顾问、监管部门等不同主体之间的业务沟通协调。
3.编制合同，牢牢把握主动权
在日常工作中，部分合同甲方经办人基于便利、减少工作量等主客观原因，在政府采购确定中标成交供应商后，将合同文本的草拟委托供应商负责，盖章生效后却发现了篡改合同违约条款等问题，解决难度大。笔者所在单位考虑到合同签订的严肃性、权威性与合同文本内容的完整性、严密性，以及供应商篡改风险的规避，坚决杜绝这种做法。完全由合同甲方经办人负责草拟合同文本，仅由供应商对合同文本草稿补充信息或提出完善意见，并且供应商的修改意见也在采购机构自有版本上清稿，自始至终保留住对合同文本的控制权。
二、合同签订工作实施过程
合同签订工作实施是操作程序依次推进、项目资料文档联动匹配、多方主体紧密互动的过程，需要严密有序执行，并最终体现在作为项目执行结果的合同文本上。
政府采购明确了“招标文件应当包括拟签订的合同文本”的规定，采购机构在编写招标文件时，将采购需求、合同文本草案都作为招标文件的组成部分并向社会公布。在此阶段，依据采购需求中采购标的类型，选择出与之匹配的合同文本草案。合同文本草案的重点在于明确采购需求的类别并制定相应的合同条款。例如，同样是采购软件，采购货物类成熟软件产品、采购服务类软件研发服务在合同文本组成上差别很大，前者侧重于软件产品的安装、测试与验收，后者侧重于服务方式及验收标准。
作为部门集中采购机构，采购机构项目经办人要审核采购需求的完整性、合规性，一致性与合理性，并对采购人编写采购需求予以辅导。如，从合同组成完备性以及做好履约验收等角度，指导采购人增加或完善采购需求中的服务内容与指标要求、到货与验收（包括初验与终验）要求、付款方式等。公开发布合同框架文本、给潜在供应商较为清晰的采购诉求等方式有利于供应商合理报价，有助于竞争机制的形成。
2.精准：分析挖掘项目资料，合同体现采购成果
《政府采购法》第四十六条明确，“按照采购文件确定的事项签订政府采购合同”，合同甲方经办人要把握精准原则，参照合同文本框架及各组成部分的要求，以终为始，研究分析审核采购需求、编制采购文件、接受供应商报名、组织专家评审等前期各阶段工作的项目资料，找出与合同有关的信息内容，相应填入合同文本。
编写合同文本包含摘、填两个环节。“摘”是阅览并摘取重点材料中的要点内容，关注招标文件中的付款比例、履约保证金比例、供应商澄清质疑及采购机构答复，中标成交金额及供应商、非公开招标项目的谈判记录要点，投标、响应文件中分项报价表和需求的正偏离，服务承诺以及各种原厂服务、配品配件承诺证明等。“填”是按合同文本框架填入相关内容，除填写项目名称、项目编号、甲乙双方及法人代表、联系人等基础信息外，还应填写标的、付款、时间、地点、质量保证期、分项报价表、履约保证金等核心内容，增加货物、服务说明一览表，售后服务与质量保证承诺以及备品备件方案等有利于后续履约验收的内容。
3.公正：发挥多方主体职责，防控风险
政府采购的突出特征在于采购的一方主体是政府机构，所采购货物、服务主要应用于业务发展、服务民生，合同履约验收涉及公共利益维护，在合同文本经甲乙双方签字盖章正式生效之前，须由包括乙方在内的各方主体审核并提出修改完善意见。根据笔者所在单位集中采购管理规定与实际操作流程，审核主体既有采购机构内部的各业务处室、采购人，也有专职律师，重大项目（按金额划分）还需由系统法务部门审核。对于各方出具的审核意见，经办人依据“所签订的合同不得对招标文件确定的事项和中标人投标文件作实质性修改”等法律要求，以及尽量体现前期成果、便于履约验收、维护采购人权益等工作原则，在经过协商沟通后酌情予以调整。对于采购人有时提出的诸如调整采购标的、微调技术参数等不合规要求，经办人坚决制止并予以解释。多方主体从不同角度把关，尽可能确保先期发现合同文本中潜在遗漏、疏忽和错误并给予完善，尽量规避后期法律纠纷风险以及采购人权益的损失。
4.严谨：合同签订操作流程化，高效推进项目实施
合同签订业务工作细致、严谨，有内容上的要求,也有对时间的约束。如，“在中标成交通知书发出之日起30日内签订政府采购合同”以及“自政府采购合同签订之日起2个工作日内，在政府采购部门指定的媒体上公告”等法律要求。项目经办人可以根据这两方面的规定，基于流程化思路对合同签订工作予以细化，将操作流程、文本要点、主体互动等各方面整合成完整流程图。
结合笔者工作实际，将合同签订的工作流程划分为研、编、审、签、告等环节（如图1所示）。“研”对应着如何分析挖掘项目资料，关注哪些要点内容；“编”对应着如何将项目资料中要点内容填入到合同文本草案，生成完整合规的合同文本；“审”是各方主体依次审核合同文本，提出意见建议；“告”是在中国政府采购网等指定媒体发布并打印存档。
（作者单位：李昌锦，中国人民银行集中采购中心）
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发表于 2018-7-10 21:16:12
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