本帖最后由 gzztitc 于 2016-12-16 08:54 编辑
深化财政体制改革背景下的公共资源交易体系建设
公共资源交易中有待解决的两大问题
在我国有关公共资源交易实践中存在两个基本问题亟待明确：第一个问题是什么样的公共资源纳入公共资源交易平台，是全部纳入，还是部分纳入，以及按照什么标准纳入？这些问题现在不明确。具体而言，公共资源可划分为公共工程、公共服务、土地资源、自然资源，还有纳入到公共领域内的社会资本资源。这么多资源，是不是全部要纳入进来？这个问题是需要深入研究的。第二个问题是公共资源交易的模式问题，是全部集中交易？还是允许部分分散交易？对于公共资源交易模式的选择，存在有不同意见，各地做法也不完全相同。之所以会存在不同的处理模式，主要是因为我国的财政体制没有改革到位，现代财政管理制度还没有完全建立起来。显然，根据我国的国情，公共资源交易最终应该形成统一的管理体制。
此类问题的解决显然与我国的现行财政管理体制的缺失有关。换句话说，正因为我们现在的财政体制还没有完善，自然造就了我国公共资源交易模式的差异。我的观点是，首先要理顺财政体制，而理顺体制的首要的问题是明确财政体制所涵盖的范围是什么。其次再确定公共资源交易的模式。
长期以来，我们认为财政体制就是解决政府之间的财政关系问题，而政府之间的财政关系就是处理政府之间财政资金的分配，也就是中央和地方、地方上下级怎么样来配置财政资源。毫无疑问，财政体制的核心问题是政府之间的财政关系，但是还不够全面，现行财政体制的范围还应当涵盖政府与社会、政府与市场的管理。我国改革开放初期，率先改革的领域是财政体制改革。财政体制改革核心是划分中央、地方、地方上下级的财权和事权，进而确定了我们分税体制制度。当时我国经济体制改革所抓住的这一改革切入点是完全正确的。因为在改革初期政府所面临的主要问题，均是当时政府职能所覆盖的问题，所以只要我们解决了各级政府的财权划分，那么所有的问题就都解决了。
改革开放近四十年后的今天，随着社会主义市场经济制度的不断完善，市场与政府的界限逐步清晰，政府职能的大包大揽得到制约。但同时，随着我国经济的发展，出现了很多经济与社会问题，例如社保、养老、就业、教育问题等等。这些问题又需要政府来解决。因此，仅仅从处理政府之间的关系来定义财政体制，显然是不够的，还需要将处理政府和市场的关系、政府和社会的关系纳入到财政体制改革的范畴之中。也就是说我国财政制度体制深化改革，所覆盖的范围应该包括三个层面，即政府和政府之间的关系、政府和社会的关系以及政府和市场之间的关系。针对以上财政体制深化改革的三个方面的内涵要求，我们不仅要进一步优化中央和地方之间以及地方上下级之间的财政关系，而且还要解决政府和社会各个主体之间以及政府和市场之间的利益配置关系。当然三对关系的利益配置，必须按照中央法治国家建设的要求，依靠相关法律进行规范与管理。
公共资源交易平台基础：系统性财政体制改革的法律体系建设
系统性财政体制改革是公共资源交易平台建设的基础，包含政府之间关系、政府与社会关系、政府与市场关系三个方面的法律规范又是系统性财政体制改革的基础。所以需要有一部统揽性的法律以及 套的相关法规，以此规范三对关系的行为处理。
目前我国尚无有关财政基本问题的统揽性法规，大多是政府层面上的行政规章，少数有些程序性和专业性法律，缺乏通盘的法律体系考虑。我国现行的财政税收法律很少，财政类只有《预算法》和《政府采购法》，税收类只有《个人所得税法》、《企业所得税法》、《税收征管法》等。由于这些法律都有局限性，不可能涵盖所有政府要管的事情。所以我国应该有一个综合性的财政基本法。因为针对所有的公共资源和政府资产，无论是固定还是流动性资产，动态还是静态的，都应该纳入财政管理的范畴。 对于政府三层关系的处理框架，其核心还是应当通过法治化的渠道予以构建。
第一层关系是中央与地方政府之间、地方上下级政府的财政关系。应当在厘清中央与地方的事权与财权，财权与支出责任关系的基础上，制定《中央地方财政关系法》等法规。
第二层关系是政府和社会的财政关系。随着社会的进步，老百姓的公共服务需求越来越大，政府承担的责任也越来越多。那么也会产生很多矛盾，政府到底应该介入什么，不应该介入什么，政府介入到什么程度才好，采用什么方法，应当在厘清政府与社会组织职能分工的基础上，制订《政府购买服务法》《社会组织机构法》等法规。
第三层关系是政府和市场的财政关系。随着社会主义市场经济制度的不断完善，在严格区分政府与市场界限的前提下，应当在厘清政府与市场的“结合部”关系基础上，制订《政府与社会资本合作关系法》等法规。 以公共服务为例的资源交易平台建设
我国政府财政支出大约80%-90%都是公共服务支出，但是纳入政府采购的就只占10%不到。问题在哪里？原因在于公共服务有特殊性，与工程和货物采购是不一样的，具体体现在公共服务的品种多样化，即使对于相同性质的公共服务，鲜有存在市场公允价格，在不同的地区，价格会不一样。所以如果按照统一招投标的模式来采购以后，很多都不符合要求。所以仅仅按照《政府采购法》的规定，大部分公共服务性支出项目不能涵盖进法律的规定之中。因此，对于公共服务的交易问题，应该制订专门的《政府购买服务法》，当然在过渡时期，也可以考虑修订现行《政府采购法》，里列一个专门的章节，专列有关政府采购公共服务方面特别条款。
如果法治建全了，很显然公共服务怎么交易、采用什么模式来交易就很清楚了。比如，关于是集中还是分散，就可以根据有关体制的法规安排，归谁管就谁来建。简单说，公共服务交易的责任归政府，自然应由政府进行建设；如果公共服务交易的责任在市场，自然应当由市场组织建设。
政府应是公共资源交易平台建设的主体
公共资源交易平台的建设主体是谁，我认为应该是政府。因为公共资源的归属是人民，而政府是人民委托管理维护公共资源的代理人。所以，政府有责任保障公共资源的保值增值。至于公共资源交易平台里面的交易、买卖各方，应当按照自愿原则，政府不应干预过多。如果干预很多，就变成政府又是裁判，又是运动员。 政府在公共资源交易平台中的定位应当包括三个方面：第一，公共资源交易类型的甄别；第二，公共资源交易秩序的维护；第三，公共资源交易效率的提升。公共资产交易平台主体的定位，不仅体现其行为的非盈利属性，而且具有一定的行政属性。所以，公共资产交易的性质应当属于政府行为，那么公共资产交易平台组织就应该归口于行政组织系列。至于公共资源交易平台里面各交易主体，无论是中介机构也好还是评价机构也好，还是采购人员也好，应当按照企业化管理。
简短总结：关于公共资源交易平台建设，首先要有一个顶层设计，这个顶层设计制度层面的问题就是财政体制深化改革的思路要明确，其范围要界定清楚；其次要立法先行，当然需要有个逻辑思路；最后要构建平台组织体系，同时进行行政机构组织改革，该分的分、该归的归，尽量减少行政与市场混合职能的机构数量。
（本文作者系上海财经大学公共经济与管理学院）
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发表于 2016-12-16 08:51:34
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