公共资源交易腐败治理的策略 王从虎 中国政府采购杂志 【转贴】

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公共资源交易腐败治理的策略

原创 2016-09-05  王丛虎 [url=]中国政府采购杂志[/url] 中国政府采购杂志

我国的公共资源交易正处于改革整合期，也是腐败的高发期。为此，我们建议：（1）尽快出台整合公共资源集中交易的指导纲要。（2）强力推行网上全过程、全领域电子透明交易和渐进推进电商化交易。（3）加快推动从部门预算、计划审批到资源交易的无缝对接和程序简化。（4）建立公共资源交易价格与市场价格实时比对和舆情监控体系。（5）完善和保障利益相关者举报权制度。

包括工程建设、土地出让、产权交易、政府采购、医疗采购等领域在内的公共资源交易市场是公共部门与私人部门接触最多的环节，也是腐败高发的领域。对此，国际社会高度关注，国际组织无不把该领域的腐败治理作为国家廉洁的标尺。我国的公共资源交易市场正在蓬勃发展，国家在该领域推行的一系列法律政策和各地改革措施已初显成效。但也应该看到，各地在快速发展的同时，“天价”交易、豆腐渣工程、领导干部插手等现象时有发生，其背后常与公共资源交易的严重违法、严重腐败等行为相关联。来

自贪腐案例数据统计表明：官员腐败大多与公共资源交易有关。为此，要完善体制、机制和法制，以真正实现阳光交易、廉洁交易的目标。

党的第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议在总结了2014年反腐败斗争经验的基础上，指出要“继续保持高压态势，坚决遏制腐败蔓延势头。突出纪律审查重点，严肃查办发生在领导机关和重要岗位领导干部中插手工程建设、土地出让，侵吞国有资产，买官卖官、以权谋私、腐化堕落、失职渎职案件。”不难看出，新一轮查处腐败的重点仍然是公共资源交易领域，但应该与认识公共领域腐败特征、动向和制定腐败标本兼治的措施相结合。

公共资源交易领域的特征  

   

公共资源交易作为公共部门和私人部门最主要的连接点，已被国际社会和发达国家认定为腐败的关键环节和重灾区。不仅在发达国家如美国、法国等，而且在发展中国家如非洲、亚洲和南美洲的国家，公共资源交易领域的腐败案件都时有发生，而且在各类腐败案件中占有绝对多数。究其原因，不仅因为公共资源交易既所具有的普遍特征，更是因为其所特有的自身性质所决定。

第一，交易主体双方易互结腐败同盟且共同受益，也容易蒙蔽众人，使国家或公共利益损失严重。透明国际在对世界各国公共部门的采购进行大量调研和汇总之后，得出结论：“对于腐败者而言，几乎没有任何行为能像公共部门采购一样有如此大的诱惑和提供如此多的机会。通常估计腐败带来的危害占合同总价的10—20%，而在某些情况下甚至高达40-50%。”公共资源交易腐败行为浪费的是国家的钱、损害的是公共利益、摧毁的是国家公信力，而获得腐败受益的是受委托的交易双方组织或个人。这种多重委托—代理关系决定了交易双方存在共谋和腐败结盟的动机和时机。

第二，交易金额巨大，蕴藏巨大商机和利润回报。仅就公共部门的货物、劳务和其他服务的采购总额而言，发达国家一般都要占到国内生产总值的15-30%，有些国家这个比例甚至更高。我国2015年仅政府采购总额为21070.5亿元，约占到GDP的3.1%，约占财政支出的12%。而至于工程建设、国有土地交易、产权交易等难以统计的金额更大。这一巨大公共资源交易金额为私人部门从公共部门获取交易合同和利润提供了诸多机会，同时也成为腐败高风险的领域。

第三，交易程序复杂，蕴含众多腐败机会。经济合作组织在对其成员国的问卷调查中得出结论：从属于公共资源交易重要内容的公共采购腐败可能发生于公共采购过程的每一个阶段。透明国际也详细分析了公共采购周期中腐败发生的风险和具体表现，并认为腐败的风险在全周期都可能发生，且在各个阶段的具体表现各不相同。包括公共采购、产权交易、土地招拍挂以及医疗采购在内的公共资源交易的程序通常非常复杂，其过程的透明度有限，且暗箱操作难以被觉察，知道腐败的人很少公开检举，所以蕴含着众多的腐败机会。在我国，腐败的风险同样存在于公共资源交易活动的全过程、全领域，或者说在公共资源交易的各个环节都有可能发生。即使是各地已经整合完成的公共资源交易平台，由于程序的复杂性腐败的风险同样存在。

第四，监督交易困难，被查出的概率小。国际社会已经达成共识：在众多的不正当交易中，公共资源交易中的“寻租”收益最可观且具最具有隐蔽性。而且在公共资源交易领域由于监督的困难，其“腐败黑数”要远远高出其他领域。因为出租公共权力者不需要付出任何显然的成本而却能获得巨额利润，而“寻租”者在合法外衣的掩盖下同样获取巨额利润。正是被披上合法外衣，则使得监督困难，被查出的可能性较小。我国公共资源交易起步晚，尚处于改革整合阶段，而对于公共资源交易的监督尚处于分业监督、分工负责，不同部门监督交叉重复、缺乏配合，尚未形成监督合力。有学者估计在我国公共资源交易领域，腐败的黑数要远远高于发达国家，甚至在80%以上。

      

我国公共资源交易领域腐败的新动向

我国自2006年中央反商业贿赂以来，包括工程建设、土地出让、产权交易、医疗采购、政府采购等公共资源交易领域的腐败现象得到了一定遏制。而党中央新一轮的“四风”建设和惩治腐败力度的加强，已经给该领域的腐败分子极大的震慑力。但是也应该看到，公共资源交易所独有的特征决定了其腐败情况的复杂性，尤其是尚处于整合发展期的我国公共资源交易领域的腐败情况则更加复杂，也呈现出新的动向。

第一，领导干部插手的形式更隐蔽。领导干部以公权力干预公共资源交易而获取非法利益，已不仅仅停留在显性的金钱来往、物质色情的输送上，而是选择了退休后的兑现，子女等亲属海外上学、就业、购房，“无关人员”的非法获利等更加隐蔽的形式。这种情况在发达国家同样存在，它们的花样翻新比中国现在有过之而无不及，以更加隐蔽的形式插手公共资源交易将是一个长期存在的事实。

第二，腐败行为被合法外衣掩盖的更加逼真。一项公共资源交易往往从预算或计划审批起就开始被“非法绑架”，之后的每一个环节都被“人为”的“设计”得形式和内容都符合法律要求，使得非从事该领域的专业人员难以识别，甚至纪检、审计部门只能依靠利益相关者的举报或出现危害后果才能发现。

第三，腐败利益链条冗长而固化。公共资源交易的环节众多，涉及到公共部门、中介代理机构、监督部门、商家及其相关共同体等的利益。为此，腐败官员选择“傍大款”方式（即选择一个固定的“精明可靠”私人老板周旋与各个腐败分子之间）来固化其利益链条上的每一个组织或个人，同时采取层层共谋和结盟的方式来固定他们的非法利益。

第四，高度集中潜藏集中腐败的风险。目前，我国各地正在进行公共资源交易市场和平台整合的变革，即把原本分散在不同部门和场所的工程建设、土地出让、产权交易、政府采购、医疗采购等公共资源交易整合为一个公共资源交易平台和组织，即建立“一委一局一中心”（即一个公共资源管理委员会、一个公共资源交易监督管理局、一个公共资源交易中心）的运行模式。从遏制腐败的角度看，这是一个很好的选择，但同时可能出现高度集中后的集中腐败风险。在这种高度集中的情况下，“寻租者”加大了对于个别负责人“俘虏”的力度。

我国防范公共资源交易领域腐败的建议

公共资源交易领域虽然涉及不同的产业领域、行业领域，涉及不同市场主体、社会主体和公共部门，且其交易内容也千差万别，但公共性、透明性、竞争性、合同式则是其应有的共同特性。这些共性也就决定了该领域具有整体性特征，并可就其共性问题进行综合治理。对于我国而言，除在认清腐败的新动向、加大腐败案件查处的力度、形成强大震慑力外，最为重要的就是要进行制度创新、新技术应用，以进一步规范公共资源交易市场运行、预防公共资源交易腐败的发生。为此，我们建议如下：

第一，尽快对公共资源集中交易进行全国性立法，厘定公共资源交易整合的制约协调新体制。以美国、英国为首发达国家都选择了高度集中的资源交易模式。而我国各地正在进行的公共资源交易整合改革模式多样、性质各异、甚至相互冲突，急需具有统领性和指导意义的中央政策。为此，应该尽快出台以预防腐败、规范运行为目的，贯彻党的“十八大”确定的“决策权、执行权和监督权相互制约又相互协调”原则的指导纲要。具体说来，纲要既要坚决落实管理监督职能和交易执行职能分离、约束和规范权力运行；还要统一规则、整合共享资源、全流程透明化管理，以推进惩治和预防腐败的体系建设。

第二，强力推行网上全过程、全领域电子透明交易和渐进推进电商私有化交易。公共资源通过网上透明交易是斩断腐败利益链条的利剑。我国应该在强化落实国家发展和改革委员会等八部委2013年颁布的《电子招标投标办法》的基础上，逐步拓宽范围，直至在公共资源交易的全过程、全领域展开电子网络化交易。不仅限于招标投标，还应该拓展到竞争谈判、竞争性磋商、单一来源、询价、拍卖等所有交易方式和交易商品。同时，在全面展开网上全过程、全领域电子交易的同时，积极推行电子商城交易，即一些标准化、通用化的货物、服务通过电子商业网店购买或销售，以增加全程透明的力度和全社会监督的强度。

第三，加快推动从部门预算、计划审批到资源交易的无缝对接和程序简化、透明。程序简化并公开透明则会使腐败分子无机可趁。当前，我国虽然已经着手推行资源交易的程序简化改革，如部门预算、计划审批、资源交易等关键环节简洁化、透明化。但是，审批改革与程序简化还有很大空间，且关键环节的互联互通、公开透明以及其无缝对接的一体化建设尚有进一步提升空间。为此，我们应该在借鉴美国、英国、加拿大等国家经验的基础上，借助中央和地方政府主导的公共资源交易平台建设，将与公共资源交易紧密相连的部门预算、计划审批、公共服务、监督检查等内容一同搭载并实现全流程一体化建设，以预防各环节的“非法绑架”。

第四，建立公共资源交易价格与市场价格实时比对和舆情监控体系。交易价格虚高的背后必然隐藏不正常交易，也是潜在腐败行为的信号。为此，公共资源交易监督检查部门应该建立起共享互联的公共资源交易价格与市场价格实时比对与舆情监控系统，或通过向市场购买服务的方式委托中立的第三方进行价格实时比对和舆情监控，以及时捕捉资源交易中的腐败讯息，形成针对腐败利益链条固化的强大震慑力。

第五，完善保障利益相关者举报权的制度。透明国际和我国反腐败实践经验都已证明：利益相关者的举报是获取腐败有效证据的重要来源，也是打破隐蔽的、固化的腐败利益集团的有力手段。充分利用利益相关者对于公共资源交易熟知的特点，制定鼓励并保障利益相关者举报权利的切实可行措施，以化解高度整合后的公共资源交易腐败风险。

注：

1.腐败黑数：在国际反腐败研究领域内较为普遍认同的一个概念，即指已被查处的腐败案件数为腐败白数，而已经发生但未被查处的腐败案件数就是腐败黑数，一般认为：被查处的腐败案件+腐败黑数=实际腐败数。国际社会一般认为腐败黑数在30—50%之间，而在公共资源交易领域内腐败黑数可能更高，甚至在70%以上。

2.透明国际：《制约腐败-建构国家廉政体系》，(新西兰)杰瑞米·波普著，中国方正出版社2003年版，第296-300页。

（本文作者系中国人民大学国家发展与战略研究院、公共管理学院教授）

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