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不同公共资源交易种类的规则到底有何差异
原创 2016-07-26 何红锋 [url=]中国政府采购杂志[/url] 中国政府采购杂志
《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》和《公共资源交易平台管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）均规定，工程建设项目招标投标、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等应当纳入公共资源交易平台。由于目前中央和地方政府都是制定统一的公共资源交易平台管理规则的，在规则制定过程中，往往更多地是考虑各种交易种类的共同点。但作为研究者，更关注的是不同公共资源交易种类的规则差异，且这种差异是统一的公共资源交易平台管理规则不能忽视的。
交易方式的不同
工程建设项目招标投标、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购，这几种交易种类，可以分
为“买”与“卖”两类交易方式：工程建设项目招标投标和政府采购属于“买”，国有土地使用权和矿业权出让则属于“卖”，国有产权交易则既可能属于“卖”也可能属于“买”。
“买”与“卖”追求的目标自然不同，“买”一般追求低价，“卖”一般追求高价。
可能有人会有困惑，这种不同交易方式的目标还会搞错吗？但事实上确实有搞错的，如2012年2月，武汉地铁2号线广告经营权的招标，招标方选择的是报价最低的投标人。现在被广泛使用的“广告招标”（包括中央电视台黄金时段广告招标）是广告经营权的出让，是一种“卖”的行为，本应当追求价高。如中央电视台一般是直接选择报价最高者为中标人。但目前我国的法律没有将招标方式的使用限制在“买”的范围内，如土地使用权的出让可以通过招标方式出让，但在土地出让的立法中没有招标的具体规定。而在详细规定招标规则的《招标投标法》与《政府采购法》中又明确规定招标鼓励价低。于是，将货物或者权利卖给出价最低者的一幕就出现了。在“买”的交易中，置低价于不顾的情况更是随处可见，如在工程建设领域，曾经大量存在评标中以标底或者基准价为报价最高分的评标方法。
在统一的公共资源交易平台管理规则中，应当明确两者交易方式的不同目标，如果从更长远的角度看，未来的立法应当明确招标方式应当仅限于“买”这种交易方式。
成交考虑的因素不同
在不同的交易种类中，成交需要考虑的因素有很大的不同。如国有土地使用权的出让，出让时的规划条件、周边环境应该是很详细明确的，大多数情况下不需要考虑价格以外的其他因素。而有的交易种类，成交需要考虑的因素则很复杂，如汽车的政府采购，一项好的采购，不但应该考虑汽车本身的价格，还应该考虑汽车的使用成本（如油耗）、维修成本等，而这些因素的考虑都是专业且十分复杂的。
成交考虑的因素不同，使得有的交易项目不需要借助专家的意见，有的则需要借助专家的意见。《暂行办法》第11条规定：“公共资源交易项目依法需要评标、 评审的，应当按照全国统一的专家专业分类标准，从依法建立的综合评标、 政府采购评审等专家库中随机抽取专家， 法律法规另有规定的除外。”未来的立法应该更具体明确地规定，哪些项目需要专家进行评审，哪些项目不需要。在实践中，特别需要注意的是不能把简单问题复杂化，本来只需要简单判断即可确定成交的项目，非要考虑其他复杂因素。
交易服务的内容不同
由于交易种类的不同，公共资源交易平台提供的服务也不同。如目前许多地方的公共资源交易平台，对于政府采购项目承担了集中采购代理机构的职能，但对于工程建设招标投标则不能提供代理服务。因此，公共资源交易平台的服务内容、服务流程、工作规范会有一定的差异。
公共资源交易平台的收费，是与其提供的服务内容直接相关的，只能对提供的服务收费。因此，各类不同的交易服务应当有不同的收费标准。特别是收费不能越权越位，应该由交易主体收费的项目，公共资源交易平台不能越权收取。
交易监督机构的不同
虽然国务院要求各地创新监管体制，但公共资源交易中的“管办分离”原则必须坚持。“管办分离”是现代行政监督管理的基本要求，从事一项工作的人或者机构不能自我监督，即我们所称的不能又当运动员、又当裁判员。公共资源交易平台是负责公共资源交易和提供咨询、服务的机构，是公共资源统一进场交易的服务平台。这一平台为交易各方提供服务，是交易活动完成的参与方。因此，公共资源交易平台属于“管”“办”两方中的“办”。而公共资源交易中的监督管理部门属于“管”。公共资源交易平台整合中的“管办分离”，要求两者不应该有隶属关系。
《暂行办法》第6条规定：“各级招标投标、财政、 国土资源、 国有资产等行政监督管理部门按照规定的职责分工， 负责公共资源交易活动的监督管理。”在目前的立法体系下，不同的交易种类，监督机构是不同的。监督机构如何设置需要进一步的讨论。但从积极的角度看，这种情况，是“管”“办”分离的保障之一。因为从各地的实践来看，建立统一的公共资源交易监督机构后，往往导致“管”“办”不分，因此，各地不应该建立公共资源交易统一的监督机构。
（本文作者单位系南开大学法学院教授、博士生导师何红锋）
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发表于 2016-7-27 08:59:40
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发表于 2016-7-28 10:48:49
