谷辽海 往事并不如烟

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【转贴说明：下面转发的是谷辽海先生在中国财经报上面发表的文章。其中，GPA为统一的英文简称，指的是世界贸易组织的“政府采购协定”。

    作者作为研究政府采购问题的专家之一，文章代表其最新观点，不代表报纸和转载者的观点。为了学习的需要，本人自行加描了一些重点内容。仅供参考。Gzztitc。】

往事并不如烟

——对GPA的四点思考

北京辽海律师事务所网站 2007年2月28日 来源：中国财经报 作者：谷辽海

　　人的一生中，没有多少个十年。每当度过十年的时候，我总会回顾过去。政府采购制度在我国试点到普遍推行，前后走过了十个年头。虽说隔了重重叠叠的回忆之门，但往事并不如烟。作为一个实践者和研究者，笔者见证并记录了政府采购制度在中国所走过的艰辛历程，在我们即将走近GPA的时候，为了更好地与国际上的政府采购制度接轨，笔者在记忆的海洋中搜索后，提取了以下值得思考的问题。

　　国货意识初步形成

　　由于政府采购中的资金主要来自于纳税人缴纳的税金，政府采购又是作为非关税贸易壁垒的表现方式之一，在签署GPA之前，我国完全可以将政府采购的全部商机给予国内供应商。令人遗憾的是，1999年4月颁布的《政府采购管理暂行办法》中保护“国货”的内容却未能很好地在后续颁布实施的法律规定中得到落实。1999年8月30日，我国通过的《招标投标法》没有一个条款规定保护“国货”，致使国家每年数亿元的政府采购市场达不到保护民族产业的任何作用。虽然我国2002年颁布的《政府采购法》有体现采购本国货物、工程和服务的内容，但由于前一部法律的存在，后一部法律也赋予采购人较大的，几乎不受任何的限制和任何约束的自由裁量空间，以至于我国保护民族工业的法律规定徒有其名。尽管如此，多年来，中国人的心目中仍然形成了政府采购应该保护民族产业的法律意识。现在我国又面临着加入GPA的问题，保护国货的问题则需要做进一步的调整，否则不利于我们与GPA适用范围的接轨。

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统一市场基本奠定

　　从国际惯例来看，政府采购所调整的客体范围非常广泛，包括工程、服务和货物；调整的主体范围也是非常宽广，包括中央政府及其职能部门、中央政府直属企业、地方政府及其职能部门、地方政府直属企业、公用事业等等。可是，令人遗憾的是，我国《招标投标法》只是特别突出了工程建设项目的招标采购，将本来三大类统一的政府采购市场强制性地分离了，致使许多货物和服务采购项目没有纳入到公开透明和公平竞争的法制轨道。值得欣慰的是，我国2003年1月1日正式实施的《政府采购法》规定，政府采购对象包括货物、工程和服务。这是国家立法机关历史上第一次对我国杂乱无序的政府采购市场进行统一，也是第一次与国际上的政府采购法律制度接轨，不仅如此，此部法律还第一次开宗明义将各级国家机关、事业单位、团体组织列为政府采购一方当事人，与广大的供应商摆在了平等的法律层面上。但美中不足的是，后一部法律没有将政府采购人全部纳入到《政府采购法》的适用范围，致使许多采购人的采购行为未能进入《政府采购法》的视野，例如电力工业、信息产业、化工产业、电信通讯、汽车制造、水利建设等行业。由于《招标投标法》的同时存在，本来我国政府采购可以很好的予以支持的产业，在旧法适用七年多时间里，吸引了大批国外供应商进入。不过，话又说回来，祸兮福所依。《招标投标法》吸引一批国外优秀企业进入我国政府采购市场的同时，也让我国的民族产业渐渐地走向成熟，为融入世界经济一体化市场做好了准备，一定程度上也降低了我国加入GPA的谈判难度。

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信息披露制度有欠缺

　　为了有效地推行政府采购制度，根据法定授权，财政部指定了三家官方权威媒体，明确规定了政府采购信息的披露内容及其范围。可是，《招标投标法》也规定了招标采购信息披露制度，从中央到地方，许多行业报刊和网站（其中有私营网站）陆续被指定为发布招标采购信息的权威媒体。总的来看，政府采购信息披露制度已经初步建立，其意义和作用也为人们广泛认识。可遗憾的是，我国政府采购信息至今还未能完全形成统一和透明的制度。一是采购信息披露途径五花八门。据笔者粗略统计，全国被各地指定有权披露政府采购信息的报刊及网站的数量远远超过1000家。二是采购信息披露内容参差不齐。总之，采购信息披露途径客观上还没有统一，造成前述混乱状态的主要原因是存在新旧两部法律的冲突。只有建立统一的信息披露制度，人们对公共支出才能进行有效监督，纳税人的合法权益才能得到有效保护。

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集采机构已具雏形

　　政府采购制度试行之前，很少有人知道政府统一采购，几乎没有人知道这种制度的积极意义，即便在今天，仍然有许多人对集中采购制度持否定的态度。在集中采购制度推行几十年的国家和地区，统一采购却是人们津津乐道的。事实上，在分散自行采购的模式下，采购人往往拥有自由裁量权，而这种权力通常缺乏有效的监督机制，容易产生权力寻租的现象。在集中采购的模式下，采购人的自行采购权力受到了集中采购机构的约束和限制，一方面为建立健全事权明晰的廉洁政府提供了制度保障，另一方面也为政府采购走向规模化和专业化的道路提供了帮助。从我国建立集中采购制度以来，笔者听到或看到周围不少人的抱怨，仔细观察和分析，一方面抱怨的人大多是原先享有自由采购权力的部门，另一方面则是我国的集中采购制度尚未发挥出应有的作用。《政府采购法》实施后，我国从中央到地方，各级政府基本上都建立健全了集中统一采购的执行机构，提高了政府采购效率，一定程度上实现了政府采购的立法目标。可是，令人遗憾的是，《政府采购法》对采购人的自由裁量权未能进行有效控制，没有规定采购人不执行集中采购应承担的法律后果，也未能建立健全采购人与集中采购机构相互监督、相互制约的有效机制。
　　作者简介
　　谷辽海系中国经济体制改革研究会首席法律顾问、中央国家机关政府采购中心顾问、北京市辽海律师事务所高级律师，曾先后公开出版了政府采购系列丛书《黎明前的博弈》、《法治下的政府采购》、《中国政府采购案例评析》等专著。 　　
(来源：中国财经报 发布时间： 2007-02-28 09:13)