“政府采购”与背后的腐败－民主与法制记者再谈状告财政部案件

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“政府采购”与背后的腐败

北京辽海律师事务所网站2007-06-24   

    “政府采购”与背后的腐败  2007-06-24 16:35:30　来源: 时报新闻网(北京)
　　法学专家认为，要让政府采购的利益相关方回归到法制的轨道上来，让政府采购真正成为“阳光下的交易”，一个迫切需要解决的问题是：政府采购立法及监督管理制度上存在的矛盾冲突和缺憾。

本报记者 王 琪

二审尚无结果

   “我们还没有接到任何消息，二审判决不知道什么时候才能出来。”6月17日下午，北京现代沃尔公司（下称沃尔公司）总经理王建军对《民主与法制时报》记者说。

    被称为“政府采购第一案”的沃尔公司诉财政部“行政不作为”一案，已经进入二审程序。在一审中败诉的财政部向北京市高级人民法院（下称北京高院）提起上诉，该案于6月7日在北京高院开庭审理。

    王建军不知道二审判决会什么时候下来，也无法预测最终结果。在沃尔公司与财政部之间纠缠了将近两年多的这宗诉讼，源于沃尔公司在国家发改委和卫生部的两次政府采购中流标。

    2004年10月29日，受国家发改委和卫生部委托，中国远东国际贸易总公司和国信招标有限责任公司，分别对国家发改委和卫生部联合委托的300台、卫生部委托的286台血气分析仪进行招标。这是一宗总价值4000余万元的政府采购。

    1个月后的11月30日，当沃尔公司从中国招标采购网上看到招标结果时，王建军大吃一惊：国家发改委和卫生部都选定了定价最高的厂家作为血气分析仪供应商。

    在这次政府采购投标公司中，沃尔公司每台血气分析仪的投标价格是5.68万元，而中标的广东某公司的投标价格在所有投标公司中是最高的，为每台8万元，单价相差2.32万元。采购人按照8万元每台的单价买下两次招标的586台血气分析仪，意味着国家财政要多支付1000多万元款项。

    王建军对这一结果感到不解：为什么国家发改委和卫生部在采购血气分析仪的过程中，都最终选中了定价最高的供应商？

   记者注意到，财政部有关领导曾多次强调政府采购要坚持价廉物美的原则。今年2月中旬，财政部还专门下发通知，强调政府采购在满足需求的情况下，要坚持低价优先、价廉物美的原则。

  《政府采购法》也显示，提高政府采购资金的使用效率，是该法的立法初衷之一。

   “低价优先、价廉物美”原则与国家发改委和卫生部选中最高定价供应商做法之间的冲突，正是令沃尔公司感到困惑的地方。

    在随后针对此事的调查中，沃尔公司的委托代理律师谷辽海发现，两次中标获得586台血气分析仪供应资格的广东某公司，在参加投标前成立不足一年，正式运营才两个月。

    按照有关要求，参与竞标的供应商需要将过去三年的营业状况等相关资料，提供给采购人进行资格审查。中标供应商显然无法满足这一要求。

   “（中标供应商）好像是为这次投标专门成立的。”谷辽海说。

    沃尔公司向采购人国家发改委、卫生部及采购代理机构提出了质疑，要求两部委和采购代理机构就“公开招标确定的供应商中标价格虚高”、“采购人没有审查供应商资格”等4个方面的问题作出答复。

     在国家发改委、卫生部和两家采购代理机构均未作出答复的情况下，沃尔公司于2004年12月21日向财政部提出投诉，要求财政部依据《政府采购法》的有关规定，对该公司提出质疑的有关问题及时进行查处。

    沃尔公司的投诉，最终演变成了一场一方说“你有权监管”、一方说“我无权监管”的讼争。

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谁该行使监督权

   财政部在收到沃尔公司2004年12月21日发出的书面投诉后，对该公司投诉的政府采购项目进行了调查。发现这是国家医疗救治项目的一个组成部分，属于国家重大建设项目，该项目招投标活动的投诉，管辖单位是国家发改委。

    同年2月23日，财政部召集国家发改委和卫生部有关人员在财政部召开协调会，得知发改委重大建设项目稽查特派员办公室（下称稽查办）正在对沃尔公司的投诉事项进行处理后，财政部将沃尔公司的投诉一并转交给了国家发改委稽查办。随后，财政部将此情况电话通知了沃尔公司。

这个细节为后来财政部一审败诉埋下了举证不能的伏笔。

    2005年3月23日，投诉无果的沃尔公司，以“行政不作为”为由将财政部诉至北京市一中院。

   庭审中，双方依据不同的法律法规，在关于财政部该不该行使监管权的问题上相持不下。

    沃尔公司依据的是《政府采购法》。该法第十三条第一款规定：各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职能。

     财政部则认为应该适用《招标投标法》和国务院颁布的《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（下称《意见》）、原国家计委颁发的《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》（下称《办法》）三部法规。

   《民主与法制时报》记者了解到，《招标投标法》是由国家发改委前身——国家计委牵头起草的一部法律，而《意见》和《办法》则是建立在该法基础上出台的两部部门法规。

   根据上述三部法规的相关规定，财政部认为被沃尔公司投诉的政府采购项目是国家重大建设项目的一部分，而国家重大建设项目的政府采购活动，管辖权在国家发改委，沃尔公司的投诉应该由国家发改委受理。

1年半后的2006年12月8日，北京市一中院作出一审判决，依据《政府采购法》的有关规定，认定财政部对沃尔公司的投诉事项具有管辖权，判定财政部必须对沃尔公司的投诉事项作出处理和答复。

   这一判决结果在引发社会各界强烈关注的同时，也在财政部内部产生了震动，财政部感到冤枉。
    去年12月22日，财政部向北京市高院提起上诉，要求撤销一审判决，驳回沃尔公司的诉讼请求。

    财政部在上诉状中除继续引用一审应诉过程中所依据的三部法规外，还期望借助《政府采购法》中有关条款，来“洗脱”被沃尔公司紧咬着不放的监督管理权。

    2007年6月7日，北京市高院二审开庭时财政部有关人员的表态，从某种程度上反映出了财政部在这场关于权力的纠葛中的无奈。
   “每年的政府采购涉及金额有数千亿元，难道这中间所有的投诉财政部都要介入调查？”财政部的代理律师在庭审中说。

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立法和制度缺陷

“政府采购第一案”发生后，财政部条法司一名官员曾无奈地说：“我们也很冤枉，现在财政部正在为政府采购法制体系不健全的问题背‘黑锅’。”

    有关专家认为，财政部喊冤，事出有因，其情可悯。
   
  追溯《政府采购法》的出台经过可知，这部具有部门法色彩的法律，不仅在内容设计上存在诸多缺憾，还与《招标投标法》及其配套法规存在冲突。

    牵头起草《政府采购法》时，财政部主张将工程项目纳入政府采购。这一主张在财政部与原国家计委两个强势部门之间产生了争执，国家计委不同意将工程建设项目纳入政府采购。

   尽管双方最终达成了妥协，工程建设项目被勉强纳入政府采购，但是在监管权限的法律制订中，还是造成了责权不明的尴尬后果。

    2003年开始实施的《政府采购法》规定，关于工程、货物、服务的政府采购，由财政部执行监督管理权。但在2000年出台的由原国家计委（现国家发改委）牵头起草的《招标投标法》及其配套法规中，工程和国家重大建设项目的监督管理由国家计委负责的规定并没有得到及时修改。

   “中国现在的问题就是部门争权，而监督权分散。行使权力时大家都伸手，出了问题，该承担责任时大家都推。要从根本上解决问题，首先就要修改法律。” 《政府采购法》起草小组专家何振一说。

    这造成了一个尴尬的局面，尽管《政府采购法》在形式上将政府采购的监督管理权限授予了财政部，但财政部难以做到对整个政府采购领域的统一监督。

    在财政部最近几年召开的有关政府采购的会议上，财政部有关领导一直强调，为了确保政府采购的公正性，防止政府采购活动中管理行为与操作行为混在一起而产生不规范行为，政府采购中的管理职能和操作职能要分离，财政部要从政府采购的具体操作程序中解脱出来，集中精力搞好监督管理。

   财政部国库司司长詹静涛曾作过一个形象的比喻：“裁判员”不能做“运动员”的事，“运动员”也不能做“裁判员”的事。

    事实上，在“政府采购第一案”中，财政部的诉求正好与该部“管采分离”的政府采购政策相悖。

    一旦财政部关于沃尔公司投诉事项的监管权在国家发改委的诉求得到二审法院支持，国家发改委既当“运动员”又当“裁判员”的情形将出现。

   在“政府采购第一案”中，国家发改委是血气分析仪的采购人之一。

有关专家还认为，《政府采购法》本身也存在问题。

   “尽管《政府采购法》以12个条款的篇幅专门将‘监督检查’作为一个章节列了出来，但这些条款大部分是东拼西凑、重复立法，缺乏监督的实质性内容。”一位法学研究者说。      

           
阳光下的阴影

    中国从1996年开始实行政府采购制度改革试点，其中一个重要的目的是为了预防腐败，促进廉政建设。政府采购因此被寄予“阳光下的交易”的期望。

    反腐倡廉也是《政府采购法》的立法初衷之一。全国人大常委会在审议该法草案时，委员们就已经警告，要加强制度建设，严防腐败官员利用政府采购，将“小腐败”演变成“大腐败”。

    和其他领域的腐败现象一样，政府采购领域的腐败问题，其终极表现形式依然是权钱交易——在政府采购招投标过程中，腐败官员为了捞钱而出租权力受贿、不法供应商为了提高价码多赚钱而行贿、腐败的评标专家为了获取回报昧着良心乱评标。三者串通在一起，被戏称为“腐败铁三角”。

   有关报道的数据显示，在《政府采购法》尚未出台的上世纪90年代后半期，发生在政府采购、政府出资或援助的公共投资等领域的腐败，每年给国家造成人民币2500亿~3400亿元的损失。

    专家指出，由于立法和监督管理制度的缺陷，《政府采购法》的出台并未有效遏制政府采购领域内存在的腐败。

    在中央去年启动的治理商业贿赂行动中，政府采购成为工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、资源开发和经销等6大重点整治领域之一。

    不久前，中央治理商业贿赂领导小组印发《关于深入推进治理商业贿赂专项工作的意见》，决定将针对上述6大领域的原定1年的专项治理工作期限延长。

    来自中央的反腐新动向，说明政府采购领域存在的问题，已经到了必须加强整治的程度。

  从预防腐败的角度出发，法学专家认为，要让政府采购的利益相关方回归到法制的轨道上来，让政府采购真正成为“阳光下的交易”，一个迫切需要解决的问题是：政府采购立法及监督管理制度上存在的矛盾冲突和缺憾。


【色彩是转载者加描的，仅供参考】

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这个投诉的公司挺执着的,对自己没啥好处.