来源：中国PPP门户网
PPP作为一种新型的融资模式有着其他模式不可比拟的显著的优势和特点。但是任何事物都具有两面性，PPP模式也存在一定程度上的缺陷。与政府部门的直接提供相比，PPP模式是一种复杂的合作方式，它既然是政府部门对社会资本的择优选择，在其存续期内需要合理的分配政府部门和社会资本之间的责任和义务。然而，风险和收益的分配经常会引发不同主体之间的矛盾并最终使得项目合作破裂。不完善的投资环境，包括不稳定的宏观经济环境、不可靠的财产权、低水平的基础设施和不是很有效的 金融市场，往往能够进一步加剧这些矛盾。
因此，在采用PPP模式进行融资时，为了避免其存在弊端和缺陷，可以考虑一些“分解模式”，即政府部门通常会分别地而不是集中通过一个PPP合同来对PPP的各个部分进行采购，进而尽可能的规避相关风险。
一、PPP模式的缺陷
PPP模式作为政府和社会资本的一种合作关系，在项目合作期间内，必然会涉及到两者责任和义务的分配问题。因此，责任与义务、风险与收益的分配一旦不合理，必然会引发不同主体之间的矛盾并最终使得项目合作破裂。而实际情况中不完善的投资环境，包括不稳定的宏观经济环境、不可靠的财产权、低水平的基础设施和不是很有效的金融市场，往往又能够进一步加剧这些矛盾。另外一个问题是，引入PPP模式之后，社会资本的介入一方面带来了新的资本投入、技术和管理，能够从总体上提高公用事业的服务质量；但是另一方面，社会资本大多数是利润导向型企业，会把服务重点放在风险较小利益较易获得的社会阶层，因此潜在的市场会在短期内被忽略。实践中，PPP模式在项目中的操作模式较多，为合理详尽的阐释PPP模式的缺陷，有必要对PPP模式中较为典型的操作模式的缺陷进行对比分析：
1服务协议
（1）主要特征：政府拥有项目资产的所有权；私人部门负责提供专业的技术服务；政府负责为项目融资；所有风险需由政府承担；期限一般为几个月，最长为5年。
（2）适用范围：公用事业中的一些特殊服务项目，如果公路收费、抄表、垃圾收集、清洁等服务项目。
（3）优点：政府拥有所有权；政府获益于私人部门的专业服务；潜在的成本节约；服务质量的提高。
（4）缺点：政府仍承担投资、运营等大部分责任；服务分割进行外包，也可能增加成本。
2运营和维护协议
（1）主要特征：政府拥有项目资产所有权；政府需承担融资、建设风险、商业风险；私人部门负责运营和维护公共设施；政府将运营风险转移给私人部门。
（2）适用范围：政府的诸多服务，如水厂、污水处理；垃圾处理；道路的维护；公园的维护；景观的维护；停车场等等，都可以采用这种方式。
（3）优点：政府仍然拥有所有权；潜在的服务质量的提升与运营效率的提高；成本的节约。
（4）缺点：面临社会公众不同意外包的风险；且一旦私人部门不按照合同约定履行义务，那么再进入服务的成本将会很大；存在着削弱所有者控制的可能及降低了对社会公众的需求变化的反应力的可能。
3设计—建设
（1）主要特点：政府始终拥有项目资产所有权；根据协议，政府将公共设施的设计建造部分交给私人部门；政府负责为项目融资；政府负责公共设施的运营和管理；该模式的主要目的在于将公共设施的设计及建造方面的风险转移给私人部门。
（2）适用范围：适用于运营过程比较简单的资本项目；适用于政府主管部门必须发挥运营作用的资本项目；大多数公共基础设施和建设项目，包括道路、高速公路、水和污水处理厂、排水和灌溉系统等以及其他政府设施都可以运用这种模式。
（3）优点：充分利用私人部门的专业技术与经验；加快项目建造的进度；存在着创新和降低成本的可能；同时将项目的设计及建造风险转移给了私人部门；
（4）缺点：降低了政府部门作为所有者的控制权；有可能与规划及环境的要求相冲突；可能增大项目运作过程的风险；较高的运营和维护成本可能抵消较低的资本成本。
4承包经营
（1）主要特点：政府拥有项目资产所有权；民营合作设计、建设，并且在一段时期内负责项目的运营；该模式除转移了设计及建造风险之外，同时也转移项目的运营风险。
（2）适用范围：因政府既希望拥有所有权，但是又希望从私人部门的建设和运营中获取利益，因此该类模式适用于运营过程重要、运营责任重大的项目。同时，这种模式也适用于大多数公共设施的建设和运营，如污水处理厂、垃圾处理、体育场馆等以及其他政府设施。
（3）优点：转移了项目的设计、建造及运营风险；有利于加快项目的建造进度；运营的责任可以强化建设的质量；风险的转移使得全生命周期成本计算方法得到应用；利于推动私人部门的创新以提高资金的价值及收益；项目运营及维护的质量得到提高；得以从整体角度全盘考虑协议条款，建立协议体系；政府部门得以专注于政府的核心职责。
（4）缺点：政府对设施运营的控制权降低；政府可能面临融资的风险；有可能与规划及环境的要求相冲突；合同结构较为复杂，合同的达成需要较长时间；要求建立合同管理及项目运营监管体系；如运营者运营不利，政府部门需重新介入项目运营，增加了成本；无法吸引足够的社会资本，需要政府部门进行长期融资。
5转让—经营—转让（TOT）
（1）主要特点：某一现有的基础设施的所有权先转移到改善和扩建此设施的私人合作者的手中，协议约定该基础设施的所有权和经营权在一段时间内归私人合作者所有，直到其收回投资并得到合理的回报，在特许经营期满后，所有权再由私人合作者转移给政府；该种操作模式转移了基础设施的运营风险，同时私人合作者还要承担项目改扩建的融资风险。
（2）适用范围：适用于大部分基础设施和其他公共设施。
（3）优点：如果政府部门与私人合作者的协议得到了良好的履行，政府能够对标准和绩效进行一定的控制，而且不承担所有和经营的成本。同时，一定时间内的资产的转移能够降低政府经营的成本，而私人部门的运营则能够保证施建设和经营的效率；
（4）缺点：在私人合作者破产或者经营绩效不佳的情况下，政府要替代其存在着一定的困难。而且该种操作模式具有一定的期限，在该期限届满后，政府重新成为基础设施的提供者，而政府部门的工作人员同时也可能因为暂时的民营化而失业，在民营化的过程中也可能出现其他劳动问题。
6建设—转让—经营（BTO）
（1）主要特点：政府拥有项目资产的所有权，委托私人合作者投资兴建和运营公共基础设施。在该过程中，私人合作者负责项目的融资，政府将建设风险、融资风险和运营风险转移给了私人合作者。
（2）适用范围：大部分的公共设施都适用于这种模式。
（3）优点：私人合作者具有丰富的建设和运营经验，在节约各项建设成本的同时，能够保持对社会公众的服务水准和绩效的标准不变；与建设-经营-转让（BOT）操作模式相比，这种模式可以避免法律、管制和民事责任承担等问题。
（4）缺点：由于社会资本的逐利性较强，政府的购买成本也相对较高，因此，对于解决政府财政困难的现状无疑作用有限；另外，如果私人合作者出现破产或绩效的欺诈问题，政府要替代私人合作者或者终止合作协议，可能会遇到一些困难和麻烦。
7特许权经营
（1）主要特点：从政府部门得到排他性的特许权，通过向使用者收费收回成本。项目主要目的在于根据使用者付费原则，运用社会资本的同时将项目的设计、建造、运营风险一并转移给社会资本。在特许经营期满后，所有权转让给政府。
（2）适用范围：适用于可对使用者进行收费的项目，比如高速公路、污水及燃气项目。
（3）优点：最大限度地运用社会资本，并将项目的设计、建造、运营风险一并转移给社会资本。
（4）缺点：由于社会资本决定使用者付费的水平，因此使用者付的费用可能高于政府控制时的费用；另外，社会资本会在特许经营权期限内最大限度的将设备耗费殆尽，待特许经营权届满移交政府时，该设施设备已无利可图，甚至还须更大的成本更换维修。
8建设-所有-经营
（1）主要特点：社会资本拥有资产所有权并承担项目的所有风险。
（2）适用范围：通常是运营成本相对较大、项目规模相对较小、对公共利益影响也不大的项目。
（3）优点：政府部门不需要进行融资和投资，也不介入公共设施的建设或者经营；政府通过征收所得税和财产税，增加收入。
（4）缺点：社会资本可能不愿建设或者经营具有公共利益性质的设施或者服务。
二、PPP模式在我国不能普遍适用的原因及对策
国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）的出台，明确提出“地方政府不得通过投融资平台公司进行举借，平台公司的债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。”此外国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号），进一步强调“要求剥离融资平台公司政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式。”以来，全国各地掀起了PPP推广应用的热潮。此后，财政部与发改委又接连发布推广PPP模式的规范性文件，使得PPP模式的推广应用在全国各地迅速升温。
一方面我国当前处于转轨时期，受到体制、机制及任期责任考核等多种因素的影响，在基础设施和公共服务领域，各级政府部门倾向于传统的政府投资模式，或者应用较多的BT模式。另一方面基础设施和公用事业领域的项目建设运营采用PPP模式，是一种交易成本较高且程序复杂的项目融资模式。地方政府部门对PPP模式的认识不足，大多认为PPP模式一种转换的融资模式，未做好按照PPP模式操作实施项目的知识储备和心理准备，由于政府及制度环境的原因，导致我国PPP模式未能大规模的推广运用，具体表现如下：
1政府功利性太强
地方政府通过融资平台公司为基础设施和公用事业项目进行融资，进行项目的投融资建设，随着国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台，地方政府融资平台公司的融资职能被剥离，地方政府迫切需要寻找新的融资方式和途径，用以支持基础设施和公用事业项目的建设运营。《预算法》第三十五条第二款：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”在《预算法》修订实施后，政府的财政支出必须纳入财政预算，对于财政预算中必须的建设投资资金，政府可以通过发行地方政府债券的方式进行举债，但通过发行地方政府债券是一个复杂而一个漫长的过程，而且地方政府发行债券存在额度限制，难以满足地方政府目前在基础设施和公共服务领域融资的迫切需要。因此，财政部、国家发改委相继出台的一系列推广PPP模式的规范性文件，使得全国推广应用PPP的热潮一浪高过一浪。但部分观点认为PPP模式推广应用的动力来自于《预算法》修订后对政府融资渠道的制约和限制，即PPP模式的推广应用被视为一种有利于减轻预算压力、提升基础设施和公共服务投融资效率及风险管理的创新公共服务提供模式，即PPP模式推广运用的背景表明政府在推广PPP模式的应用时的功利性，希望通过PPP模式的推广应用将地方政府债务置换成企业债务，避免地方政府新增或有债务。虽然财政部等相关部门先后澄清推广利用PPP模式的主要目的是转变政府职能，PPP模式是新公共管理改革中的重要制度创新，作为一种新的政府治理工具，为公共服务的合同化供给引入市场竞争机制，减轻地方政府债务压力是推广应用PPP模式的目的之一，但社会资本对政府功利性目的的疑虑未完全消除，加上对传统公共财政理论中公共产品必须由政府提供的根深蒂固的认识，以及社会资本在项目融资、运营等方面的突出优势，引发社会资本对政府治理能力和财政能力的质疑。因此社会资本参与PPP模式的热情不高，导致PPP项目的实践操作推行比较困难。
2无法适用于完全市场化的项目
PPP模式的灵活性在于必须针对具体项目的特点，研究确定项目边界条件，制定合理的交易结构，因此每一个PPP项目的操作结构安排都不同。但是具体项目如果采用PPP模式的理念进行运作，需要考虑的因素要复杂得多，更要建立一套具有多维目标的可持续性的项目运作模式，针对特定项目的独特特点，设计一套特殊的解决方案，并将体现在项目文件中，这是一项非常复杂的工作。在客观上使得PPP模式在基础设施和公共服务领域的应用范围受到严格制约。PPP项目仅用于政府采购公共服务、基础设施及社会事业领域。对于完全市场化的产业领域，市场化运作的基本要求，就是要采用统一的市场规则、均等的准入机会，实行普适性的国民待遇，由各类市场主体获得平等的市场进入机会，突出特点就是强调要建立普适性的市场规则。由于已经形成了完善的商业模式，当然不应属于PPP的适用范围。目前，很多地方为了争取上级财政资金的支持，获得银行等金融机构专门为PPP项目提供的倾斜优惠贷款，将既不属于政府采购公共服务领域的项目，也不属于基础设施和社会事业领域的项目，都包装成PPP项目，不符合基本逻辑。因此由于PPP模式适用于基础设施和公共服务领域，相关领域对市场准入的限制导致PPP模式无法大规模推广适用。
3评估论证工作尚不完善
PPP模式的特殊性和复杂性决定其需要进行充分的前期准备工作，为实现政府推广应用PPP模式的目的，即提高公共产品或服务供给的效率，政府在PPP项目的前期准备过程中，必须对PPP项目进行物有所值评价，此外为合理地控制政府财政预算规模，政府必须针对实施的PPP项目开展财政承受能力论证工作。就我国情况而言，政府在PPP项目方面经验尚浅，缺乏独立进行评估论证工作的能力；另一方面，社会资本方虽然在长期的市场化运作中打磨出一套较为合理的评估论证模式，但碍于地方政府对实际负债情况的掩饰和一些重要领域的准入限制，社会资本很难得知必要的真实数据。因此，即使制定出看似完整的评估报告，也难以保证其可行性和真实性。如目前PPP项目的物有所值评价工作仍缺乏相应的规范指引，实践操作中，政府或其授权主体主导项目物有所值评价工作，在物有所值定量和定性分析中，选取的指标和参照项目不准确，导致PPP项目物有所值评估不准确，导致社会资本对相关评估结果不信任，最终影响PPP模式的推广运用工作。
三、补救措施
为消除社会资本对政府推广应用PPP模式的顾虑和担忧，进一步推动PPP模式在我国的应用发展，必须采取相应的补救措施，应对目前我国PPP模式存在的缺陷和不足，具体补救措施如下：
1积极深化公共服务领域改革
要适应政府职能转变的需要，加大政府对公共服务的采购范围，通过委托运营、资产租赁、特许经营等方式，扎实推进真正的公共服务采购，并积极争取财政资金的支持，推进公共服务领域的市场化改革，促进公共服务专业化运作水平提高。
2选取适当的项目推广PPP模式
PPP模式是提高公共产品或服务的机制，但并非所有的项目均可适用PPP模式，对于不属于PPP适用范围的市场化投资项目，不得采用PPP模式进行包装，用以争取上级财政资金和银行贷款的支持，而且项目方案的的编制必须坚持政府和社会资本平等、公平的原则，不得损害公共利益，不得不合理的增加当地政府负担，不得对社会资本投资主体过度让利，坚持有利于当地经济社会的可持续发展的原则。对于难以争取财政资金支持的市场化项目，应按照其固有的商业属性进行招商引资，不得人为地包装成PPP项目，避免赶时髦。
3建立规范的评估论证体系
目前财政部针对财政部就财政承受能力论证工作制定了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，对我国开展PPP项目财政承受能力论证工作进行规范和指导。下一步工作必须制定PPP项目物有所值评价规范，保证PPP项目物有所值评价工作的有效性，必要时政府可以委托专业第三方机构进行财政承受能力论证和物有所值评价工作，增加PPP项目评估论证工作的可信度，消除社会资本对政府推广应用PPP模式的顾虑，增强社会资本参与PPP项目的信心。
发表于 2017-7-10 19:04:46
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