理顺两法关系 构建统一法律体系【转贴】

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理顺两法关系 构建统一法律体系


        2009-8-4  来源：政府采购信息报  作者：程彪




     ■第三届政府采购优秀论文评选获奖论文选登



　　编者按 政府采购制度改革取得的成绩有目共睹，谁也不能抹煞；看清成绩，有利于坚定信心，鼓舞斗志，具有重要意义。而看清存在的问题并提出对策，有利于确立政府采购制度改革的新目标，这对于事业的进一步推进同样重要。云南省财政厅政府采购管理处处长程彪认真分析了当前政府采购制度中的重大问题，并提出了自己的对策建议，其思考颇有价值。


      


    云南省财政厅政府采购管理处处长 程彪   摄影/罗瞻


　   四大现实问题制约制度改革



　　法律法规不衔接



　　政府采购是一种按照市场规律进行的行政强制行为，是一项涉及采购活动监督管理部门、采购机构（包括集中采购机构、其他采购代理机构）、采购人、专家评委和采购供应商等方方面面的系统性改革工作。


　　《政府采购法》从其立法宗旨和政策取向开始就具有很强的行政法律特征，而《招标投标法》更多的是调整民事关系，《政府采购法》与《招标投标法》就法律所调整的范围和内容，甚至对货物服务和工程的定义、违法行为的处罚等都有差别。


　　《招标投标法》第二条规定，国内所有招标投标活动都适用该法，但从第三条开始则又主要适用于工程建设项目。《政府采购法》第二条规定：“使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为，适用本法。本法所称工程，是指建设工程。”虽然第四条规定“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”，但按照采购法第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”和第五十五条“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内做出答复的，可以向同级政府采购监督管理部门投诉”，与国家发改委等七部门根据国务院规定发布的《工程建设项目招标投标投诉处理办法》第四条“对国家重大建设项目（含工业项目）招标投标的投诉，由国家发展改革委员会受理并依法做出处理决定”发生矛盾和冲突。由发改委立项批复但属于政府采购范围内的项目基本都是发改委在监督管理，甚至变更采购方式的批准也由发改委进行审批。法律之间的矛盾、政出多门的结果就是政府采购无法按统一的法律依据进行，招标代理机构在招标投标活动的具体组织过程中很难适从，投标人在投标过程中困惑重重，影响了制度的统一性。


　　预算体制不配套


　　由于财政预算体制还处于改革当中，当前部门采购预算的申报、批准和下达体制尚未达到现代公共财政管理要求和政府采购管理要求。一是财政体制尤其是预算管理体制的配套改革不到位，还存在部门采购预算编报申报、财政批复下达预算不够科学合理，采购时以财政下达资金的预算数额决定并临时制定采购标准等不符合政府采购管理要求的问题。按照现有的财政预决算体制和预算会计制度，采购人仍然可以以种种理由和项目追加等方式把采购节约的预算资金全部用完，使采购节约率徒具形式。二是在目前专项资金预算管理体制下，经人大审议通过的部门预算中，纳入年初预算的采购金额只是每年实际采购金额的10%～20%，而其余大量的采购预算都是年中追加预算，而且集中在第四季度下达，导致预算约束不严，无法形成真实有效的年度采购计划和集中采购规模。


　　因此，政府采购实施缺乏计划和统一，很多采购项目实施计划都安排在资金下达之前，造成突发性、临时性、紧急性采购项目（即限定时间完成的采购项目）较多，同类产品重复性招标。此外，不报项目采购实施计划现象频繁发生，导致部分达到公开招标限额标准的项目未采用公开招标方式采购。


　　标准化不够 评估体系不完善


　　规范政府采购的过程还包含着规范政府采购标准的内涵。目前招标文件的编制、评标办法和评标方式不够科学严谨，在具体实践中，采购人、采购机构、专家评委都不可避免地可能出现主观倾向性，招标文件中的评标标准和办法粗糙或不科学，采取的现场集中评标方式容易形成专家组人员之间的相互影响，人为因素很大，围标、串标情况越来越多，最终一家中标还是几家中标有时可以人为控制，招标过程中的陪标、串标、违标情况也无法判断，经常出现中标价格与预算价格接近或吻合、政府采购的价格比市场价偏高等情况。政府采购标准的缺失，造成采购项目在项目设计中超标准设计，指定品牌招标或技术参数带有排斥性的问题，很多潜在投标人被排斥在外或不愿意参与投标，虽然采购过程都符合规定和程序，但其结果不能令政府采购当事人满意，并可能损害投标商的合法权益而引发投诉甚至法律纠纷。


　　经济学中投入产出原理是采购学应用的基本原理，国外政府采购普遍应用此原理建立采购评估体系。完整的采购评估体系包括采购预算审批前结合采购目标的采购标准评估、招标采购活动过程中的采购绩效评估、采购项目验收使用或应用后的采购效益（包括经济效益和社会效益）评估，也称为事前、事中和事后评估。但我省目前已纳入实施的采购项目，以上环节基本都没有经过论证或评估，纳入采购的项目是否有必要采购、是否属于超标准采购都有待研究，政府采购只能低层次运行，不能体现同类工作按统一标准采购的管理规范，只能体现出微观的、单次的工作质量，投标人也只能根据单次招标所设定的条件决定是否参与投标。


　　执业人员专业素质待提高


　　政府采购涉及经济学、财政学、公共管理学、采购学、招标投标以及国际贸易、合同关系和法律、政府采购国际通行准则及惯例、商务谈判等方面的知识，执业人员必须具备相关综合能力。政府采购制度比较完善的国家，不管何种模式，都是以完善的制度规范和高素质高稳定的职业化、专业化队伍（即采购官员）为支撑。而我国评标过程和结果都由评标委员会决定，政府采购执业人员都不得参与评标也无需对评标过程和结果负责，在淡化了其责任心的同时，也不利于其专业水平的培养和提高。不少地方人员更换频繁，更加加剧了政府采购从业人员专业技术素质不高和稳定性低下的问题，导致从业人员对通行规则和国际惯例的熟悉程度、对现有法律制度和政策的把握程度普遍偏低。

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　以管理为支点 推动改革进程


　　落实国办文件 理顺两法关系


　　逐步理顺《政府采购法》与《招标投标法》的关系，最终构建国家统一的公共采购法制体系。


　　一是对于2009年4月《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》中的“政府采购工程项目除招标投标外均按《政府采购法》规定执行”的要求，各地区、各部门要制定工程项目实施政府采购管理与实施的办法，提出明确规定，不实行招标投标的政府采购工程项目，必须按政府采购规定执行。实行招投标的工程项目，由财政部门和发展改革等部门共同研究制定除招投标外按政府采购执行的途径和办法，如明确采购预算编制和审批、采购资金支付由财政部门负责，采购项目立项批复、采购信息公告、招投标组织实施、采购合同备案等由发改委等部门负责，并将采购统计信息抄送财政部门，纳入政府采购的工程统计。二是财政部和发改委等共同协商，同步制定具有配套性和可操作性的《政府采购法实施条例》和《招标投标法实施条例》，应结合我国国情，从法律的相互关系到具体实施都注意相互衔接，将有关问题适时加以解决。三是以我国加入WTO《政府采购协议》（GPA）应对谈判工作为契机，由国务院法制办协调，最终达到《政府采购法》、《招标投标法》两法合一，使我国在和美国、加拿大、欧盟、日本、韩国、挪威、瑞士等GPA缔约国的对内修改法律、对外修改出价的谈判中处于主动。


　　构建预算编制标准体系


　　建立采购预算编制标准体系，形成规范的采购计划，体现采购的效益和效率，发挥宏观经济调控和政策功能的效果。


　　一是结合财政体制逐步向公共财政制度改革的大趋势，从采购管理开始，促进预算体制改革，统一财政性资金的概念和规范，把财政预算拨款、财政专户拨入、单位留用收入、单位其他收入（包括：自筹资金、国家财政转贷资金、国内银行贷款、外国政府贷款、国际金融组织贷款）等纳入预算统一管理，在细化部门预算和采购预算的基础上，形成预算硬指标的约束，年度内科学均衡下达采购预算，下达预算后要求在限定时间内报送项目实施计划，保证采购计划的科学合理，为政府采购严格按采购计划规模化执行和提高公开招标比例打下坚实的基础；二是加快国库支付改革进程，加强政府采购的国库集中支付力度，通过严格执行一次性下达政府采购预算、一次性完成政府采购招标、一次性统一向中标商支付款项的做法，提高规模效应和采购效益，切实保障所有政府采购活动能够按照采购计划成规模进行，杜绝一切化整为零的采购行为，以此调动供应商参与投标的积极性。


　　建立绩效评价体系和采购标准体系


　　应用“投入产出法”对所有的政府采购项目进行以社会效益、经济效益为主的项目实施效果评价和以采购成本、工作效率和经济效益等内容为主的采购执行效果评价。


　　要把政府采购招标文件制定前的论证形成制度并作为采购必备程序，成为政府采购执行的事前评估，按照采购宗旨确定采购目标，针对采购项目的档次标准是否符合实际使用进行论证，避免超标准和高档次采购；以公共效益与经济效益相统一为原则，逐步科学设定政府采购工作绩效评价体系。


　　尝试从宏观控制和预算管理层次到具体采购项目技术层次都形成采购标准，由财政部门参考每年集中采购目录和采购限额标准制定的模式，根据各行政事业单位正常办公的使用需要和市场价格情况，进行通用项目采购预算控制标准的制定；由各行业主管部门，根据其行业管理职权进行技术配置控制标准的制定，最终由政府发文统一贯彻执行。保证政府采购供应商最大限度地参与投标。


　　促进采购操作标准化


　　规范政府采购活动的程序和规则，促进采购执行的标准化操作规程建设。一是形成规范的招标采购文件编制和审核程序，积极推广按照货物、服务、工程和按采购方式分类形成的招标采购文件范本，采购执行机构按规范编制政府采购招标文件或采购文件，采购人、采购执行机构和专家组在监督管理部门监督下完成项目技术标准的论证和审核后，才能正式向社会公开并发放招标采购文件，做到招标采购文件编制、审核和应用的规范化、标准化。二是在结合项目实际科学选定并细化评标标准和办法的基础上，形成规范的政府采购评标程序，科学选定并细化评标标准，为采购质量的提高和宗旨的实现打下坚实的基础。三是按货物、服务、工程分类和按采购方式划分形成格式合同文本并强制使用，对合同的履行、验收、售后服务等形成标准化管理。在此基础上整合专家资源库，不仅要有各种技术专业的专家，还要有经济和法律方面的专家。建立政府采购信息化平台，在维护国家利益和社会公共利益，贯彻政府采购“三公”原则，保证统一和标准化方面发挥重要的作用。


　　执业人员持证上岗


　　政府采购工作是一项对采购执业人员法律政策水平、业务能力和综合素质要求较高的专业化、职业化技术工作，而政府采购专业化队伍的建设和稳定是规范政府采购活动，落实政府采购政策、目标和宗旨，提高政府采购工作整体质量的根本保证。所以应将推行持证上岗列入议事日程，逐步形成一批稳定的高素质的职业化、专业化队伍。首先，应加强对采购人执行政府采购制度的宣传和监管，增强采购人自觉服从于法律、政策的意识和服从于政府采购目标、宗旨的思想，为规范政府采购活动、提高政府采购工作质量创造良好的法制环境。其次，要求采购执业人员全面掌握政府采购法律法规和政策，正确理解政府采购制度的目标和宗旨，牢固树立服务于提高政府职能实现效率的意识观念，建立行之有效的政府采购执业人员资格考评标准和制度，全方位加强采购执行机构和监督管理机构人员的专业培训，不断提高执业人员政府采购的专业技能水平，确保政府采购活动按照既定的宗旨和目标高效率和高质量完成，为依法实施政府采购创造良好的条件。

    责任编辑：蒋莉蓉21


    保存时间:2009/8/10
    原标题:理顺两法关系 构建统一法律体系_政府采购信息网
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