英国“远期约定采购”政策探索

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英国“远期约定采购”政策探索
2013-06-13

远期约定采购（Forward Commitment Procurement ，FCP）是英国商业、创新和技能部针对公共部门设计推出的一种政府创新采购方法。该方法主要内容是：政府采购部门向市场发布未来需求，包括技术规格、产品性能和采购规模等，与响应的供应商等企业事先沟通协商，在企业提交的创新解决方案基础上，政企双方签订创新采购合同；当创新产品性能在合同约定的框架内满足采购需求时，政府部门须按约定的规模和价格采购创新产品。一旦创新产品推向市场，产品的价格将由市场供求力量决定。

英国“可持续采购行动计划”于2006年采用了远期约定采购模式，英国商业、创新和技能部于2008年启动了“创新促进可持续竞争”计划。

远期约定采购政策的出台背景

研发政策对市场创新推动乏力。EIAG调研发现，许多英国企业总是先专注于创意和发明，然后再去找市场，提出商业化方案。这个过程需要极高的技巧和丰富的经验，不乏成功案例，但在实证统计上失败率较高。在研发政策推动下，英国环境科学领域基础研究成果世界领先，科技论文数量和引文量在全球范围内仅次于美国（某些子学科甚至超越美国），但是研发政策并不能自动促进用户市场，2001年英国在全球环保技术和服务市场占有率不到5%。EIAG认为，单凭传统的供给侧政策工具，如对基础研究进行资助、对企业研发活动的税收减免和补贴等，并不能充分推动创新产品的市场化。
市场需求对创新的拉动失灵。虽然基础研究可以产生许多原型产品，但消费者并不能明确地知道和表达自己的具体需求，人们对新产品无法形成确切的技术规格和产品性能要求。由于市场缺乏“可靠且表达清晰”的需求，并且存在未来销售的不确定性，英国环保服务企业不愿投资高风险的试生产和规模扩大阶段，致使许多创新终止或新产品进入市场缓慢，造成创新的市场失灵。
传统公共采购不能有效捕捉创新。传统的公共采购主要是以加强财政支出管理、规范政府采购行为、提高资金使用效率等为目的，但政府部门不是经营实体，不仅对创新的需求不明确，而且更倾向于规避风险，从而造成传统政府采购与企业创新过程相脱节。结果是在企业越需要政府进入的阶段，政府支持的力度反而越小。

远期约定采购的政策基础

基本思想。公共采购部门成为能动采购者。首先，采购部门能够明晰未满足的创新采购需求，并以技术中立性的语言描述市场上还不存在的创新解决方案。为了明确创新产品的性能、成本和质量，公共部门还需与外部知识网络保持密切联系。其次，公共采购部门要建立与潜在供应商的双向沟通机制，减少沟通过程中的信息不对称，并向市场表明公共部门采购创新产品的决心和意愿。通过预先告知需求的方式，公共采购从购买市场现有产品的方式转向预订创新过程。再次，政府部门通过对创新过程和创新结果的打包采购成为创新产品的先导用户，形成巨大的市场早期需求，验证新产品和服务的市场价值，促进并建立创新产品的技术标准。
公共采购部门成为供应链管理者。供应链管理的重要思想，就是把供应商、制造商、分销商、零售商，直到最终用户组织成一个整体网链，实现系统效益最大化和成本最小化。创新过程也是一个链条，公共采购部门应该借鉴供应链管理方法，整合创新资源，进行智能管理。创新链主要由五个环节组成：创意设计、研究开发、规模生产、市场营销、售后服务。在创意设计阶段，政府应识别创新需求、向市场提供未来需求信息，其后要寻找潜在供应商，并和供应商等参与主体一起形成创新采购约定。同时把孵化器、公共研发平台和风险投资政策工具组合起来，共同推动企业技术创新。
实施条件。实施FCP的首要条件是公共部门有未满足的需求并足以形成规模效应；其次要有相应的采购预算；还要有足够的时间用于市场提出创新解决方案和激发创新产品生产；最后，要有创新思维的专业采购人员，以及采购部门与政策制定部门、利益相关者的密切联系等。
参与主体。远期约定采购的购买方主要是英国的各级政府采购部门，他们成立FCP项目管理小组向社会发布采购需求信息。FCP项目管理小组具备项目管理能力和复杂合同谈判能力等，项目管理组长由具有丰富经验和对FCP有透彻理解的人员担任，小组成员包括采购预算拥有者、与项目有关的政策制定者、采购专家和关键利益相关者，并保证在FCP项目实施各阶段有采购专家指导。任何企业均可自由响应远期约定采购公告。在市场参与阶段，采购方按照欧盟采购指令和欧盟采购协议的公正、公平对待和透明性原则，将所有参与的企业视为一个整体，以加强供应商对于需求反馈的积极性。同时，采购方也会创造条件方便供应商之间自发组织项目联盟以应对政府采购的创新挑战。

远期约定采购的基本流程

尽管每个远期约定采购示范项目的具体内容都不尽相同，但大体经历三个阶段，即需求识别、市场参与、招标采购。
需求识别。采购部门需要首先识别未满足的需求。需求有各种来源，通常以待解决的问题或拟实现的政策目标等形式出现。
需求识别需要采购专家、业务人员、政策领导和关键利益相关者共同参与，从组织政策目标、组织近期具体目标、组织远景、未来的计划投资、重大合同等方面评估哪些真实需求可以通过远期约定采购实现。
需求确立后要以技术中立的方式表述，即描述“成果导向规格”而不进行具体技术细节描述。
市场参与。“市场参与”过程可以使公共部门在与供应商的沟通中获得市场整体创新能力的认知，并细化和精炼需求。一般情况下，市场参与包括市场探测和市场咨询两个阶段。
市场探测相当于早期供应商参与，即采购部门向市场明确提出需求信息并评估市场反应的过程，它把所有供应商视作一个市场主体。这一阶段包括准备市场探测章程、设计响应表、制定沟通计划和市场探测分析。其中，制定沟通计划包含选择高效的中介机构、创建供求双方沟通渠道和发布FCP项目招标公告和响应表等；市场探测分析从成熟度、可行性、竞争性、整体产能、协作性和传统认知6个方面考查所有响应供应商的整体实力，并公布响应企业的名录（企业可选择是否公布），促进供应商之间的内部联系。市场探测阶段结束后，采购小组与供应商讨论要求和解决方案，于是进入市场咨询阶段。
虽然“响应表”已积累了丰富信息，但公共部门与供应商缺少必要的联系，市场咨询便成为市场探测的有益补充。这一阶段采购小组将与供应商及利益相关者商讨更多细节。在FCP示范项目中，一般由企业联盟组织供应商召开市场咨询会，采购小组与领域专家一同讨论可能的解决方案。监管机构、行业组织和其他利益相关者（如有相似需求的公共部门）也会参会。市场咨询报告向所有参与市场探测活动的供应商发布。
招标采购解决方案。采购小组完善采购策略（采购要点和采购流程），并告知供应商等利益相关者。之后，要为供应商预留准备创新方案的时间，让他们有机会比较除价格以外的其他因素，找出关键的供应链成员组建项目联盟。这一阶段大约持续6~24个月，时间会依据所需技术特性和开发时间长短有所变化。
在此基础上采购小组按采购策略进行招标。为有效激发企业创新，OCG建议最好采用“竞争性谈判”的招标方法，促进供应商、公共机构等利益相关者参与谈判，优化解决方案。中标者与政府签订采购合同，其标准是“物有所值”，是指在产品生命周期内满足用户成本和质量要求的最优组合。对长期效益和环境收益表现良好的创新解决方案，应以产品生命周期成本进行核算，并统筹考虑价格、质量、艺术性和功能特性等。验收标准是在市场参与过程中公共部门所描述的“成果导向规格”，强调创新产品实现的功能。

远期约定采购的示范项目

远期约定采购一般至少需要两年的时间才能提供一个解决方案，按示范项目的经验，给予供应商提交解决方案的时间越长，其结果越好。
借助远期约定采购方法，2006年11月，HMPS在《欧盟政府公报》上发布寻找创新解决方案的需求公告，到2007年1月，收到了36家企业所提供的创新技术解决方案，随后HMPS编制了响应企业名录在网站上发布，其中的优秀代表被邀请参加在2007年4月23日举行的“概念可行性”活动， 2008年6月进行正式招标活动，其间为潜在供应商提供了18个月时间准备创新解决方案。最终HMPS接受供应商的建议，选择5家资质好的供应商进行邀请招标采购。
基金会在商业、创新和技能部（BIS）以及卫生部（DH）的支持下采用FCP模式，于2008年在《欧盟政府公报》上公告所需要的产品（市场上可能不存在），以一个为期7年的“医院整修计划”作为市场创新机会，并通过知识转移网络（KTN）和其他中介机构进行宣传，正式招标活动于2010年执行。这次采购公告得到40多家企业的响应，包括医疗照明企业、照明设计师和照明厂商等，供应商们自组织成立项目联盟，以提供“未来超能效护理照明系统”的集成模块化解决方案。示范病房于2011年3月建成并接受临床检验和设施评估。
据详细测算，该解决方案以不变的成本支出取得突出效果：在经济方面，预计在产品生命周期内节省能耗30%，节省维护费用88%，减少了建设和拆除成本；在环保和用户体验方面，实现绿色灯源长寿命、低耗能及发光组件的可回收利用，大幅提升了患者和医护人员的舒适健康度。
远期约定采购设计初衷是为解决环境创新方面的特定障碍，如废弃物管理、能源利用效率等急切的环境问题，但随着示范项目范围的扩大，该方法也逐渐应用于其他领域的创新方案采购，比如可持续发展，医疗卫生健康和可持续建筑等方面，包括：低碳汽车和国内绿色新政翻修计划、低碳汽车、超低碳能源、零浪费监狱服务、低碳管理计划、超效照明系统等，首个国家级FCP示范项目也在筹备中。

远期约定采购实践初步评价

远期约定采购政策的优势。一是减少财政资金风险。如果供应商不能按时提供议定规格的产品或服务，公共部门只需继续购买已存在的技术解决方案。二是减少企业创新风险。政府无需投入额外资金，只要为市场提供需求和销售前景，成为企业创新最早用户，就会降低创新产品和服务的市场化风险。三是为中小企业提供创新机会。远期约定采购注重向中小企业分配公共采购份额，在采购过程中将重大的需求分解为个体化、具体化要求，在重大政府采购活动中鼓励大供应商与中小企业合作，从而保持创新活力。
远期约定采购政策的不足。一是远期约定采购过程需采购部门与政策制定者和利益相关者的多方参与，及供求双方之间不断反馈和沟通协调。二是衍生交易成本，创新采购过程需要花费相当的时间和人力，还需要中介机构等利益相关方的支撑。三是风险管理能力要求高，采购人员必须有专业化采购水平和项目管理经验，才能降低创新采购失败产生的机会成本。正因如此，远期约定采购目前仍处于示范阶段，在示范的基础上总结改进，才能在更大范围的公共部门复制。

相关政策建议

英国的实践经验已表明，仅靠税收减免或研发补助等供给方式不一定能有效促进科研成果的市场转化，还应配合运用需求政策工具拉动创新。建议我国借鉴英国政府远期约定采购的经验，开展“创新约定采购”。
开展“创新约定政府采购”试点。在科技部门与财政部门共管机制下，建立专门的创新采购机构（创新采购基金或中心），专门留出预算面向各类企业开展创新约定采购试点。
所谓创新约定采购，就是政府在创新过程中进入，创新采购机构会同各级各类科技服务机构，采集和发布政府未来需求信息，吸收用户单位、供应商、技术专家等利益和技术相关者“市场参与”，经评标小组评标，形成创新约定采购合同，按合同进行创新产品的采购。
创新约定政府采购是开放的，面向国内外、内外资和各种所有制企业，只要能够满足政府未来需求，对任何企业都一视同仁。
创新约定政府采购把创新过程和创新产品绑定，能够更充分地发挥政府资金对创新的拉动作用。
开展“创新约定企业采购”服务。鼓励和支持各级各类科技服务企业或机构，包括行业协会、产业技术创新联盟、知识产权中心、生产力促进中心、创新中心、技术转移中心、技术交易市场、创新中心等，建立创新约定企业采购平台，开展企业间的创新采购。平台吸纳产业、高校、科研院所、金融等相关人士，并邀请相关政策制定者、政府部门采购专家参加。企业在发布未来创新需求后，各相关方共同“市场参与”，签订创新采购合同，按合同完成创新采购。
创新约定企业采购完全是市场行为，而且量大面广，可能比政府采购更有效率，也更有生命力。


源自：科学时报　 作者：王文涛 郭铁成 邸晓燕

作者简介：
王文涛，中国科学技术信息研究所硕士研究生。
郭铁成，中国科学技术发展战略研究院研究员。
邸晓燕，北京化工大学副教授。
《中国科学报》 (2013-06-10 第8版 智库)