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讨论 | 公共资源交易平台须去行政化去管理化

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发表于 2015-9-22 17:06:50 |只看该作者 |倒序浏览

当下政府采购业界最受关注的事件，可以说除了PPP就是公共资源交易改革了。从7月31日李克强总理主持召开国务院常务会议决定整合建立统一的公共资源交易平台以来，由路线图到方案落地，再到召开记者会答疑具体问题，公共资源交易改革层层推进。但是，过去几年在缺乏统一规则背景下，各地的公共资源交易平台建设五花八门，存在各种不规范、不合理，甚至与法律法规相违背的情形。那么，要真正建立起全国统一的公共资源交易平台体系，当前最紧迫的任务是什么？公共资源交易平台该如何监管？“互联网+”思维将给此项工作带来哪些影响和启示？

本期邀请到了业界三位嘉宾对这些问题进行交流探讨：

福建省财政厅政府采购监督管理办公室副主任李青

江西省政府采购工作领导小组办公室调研员欧阳青波

中国采购与招标网总裁朱建元

去行政化去管理化统一设立标准

　　李青：去行政化和去管理化是根本。很多地方的公共资源交易机构都是高设高配，且还有监管部门派人员兼挂。在现行体制下，这种做法势必会挤占监管部门的监管职能。

　　统一的公共资源交易平台设立标准是前提。各地的公共资源交易平台都是源自本地区的管理需要，并在对相关法律法规各自理解的基础上建立的，其中有相当部分地方对法律的理解是不到位的，甚至理解错误，以致一些地方设立的公共资源交易机构违反了《政府采购法》。

　　但这种错误在很多大程度上是因为没有顶层设计的公共资源交易机构设立标准可供遵循和参考。因此，与其花大力气讨论现行公共资源交易机构存在的问题，不如集思广益，尽快建立和出台公共资源交易平台设立标准，为各地规范平台建设提供依据和范本。

　　欧阳青波：推行公共资源交易实体平台社会化。公共资源交易实体平台是为交易主体提供管理规范、透明、公平、有序的设施环境，并作为安全的交易场所和交易过程的见证者，而不是交易的参与者和管理者，不具有公共资源交易的管理权限，不得干预交易活动。

　　交易实体平台由谁提供，与公共资源交易活动是否公开、公平、公正并无必然联系，是否严格执行各项交易管理制度是决定公共资源交易活动是否公开、公平、公正的关键因素。要明确交易实体平台的监督管理部门，建立公共资源交易实体平台规范，不符合交易实体平台规范要求的场所，不得从事公共资源交易活动。

　　具体来说，公共资源交易实体平台社会化将带来三方面的积极影响：一是可以充分利用现有资源，如采购代理机构的现有场所，降低市场主体交易成本，减轻相关负担；二是可以减少建设公共资源交易实体平台的财政投资，减轻财政负担，节约财政资金；三是摒弃政府大包大揽，做到社会能办的事情交给社会办。

“互联网+”促进公开透明倒逼交易规范有序

　　欧阳青波：建立统一的公共资源交易电子化管理系统平台。要引入“互联网+”思维，充分利用电子化管理手段，规范管理公共资源交易活动的全过程。公共资源交易活动必须在电子化管理系统平台上开展，原因有三：一是公共资源交易管理部门可通过电子化管理系统平台，对公共资源交易活动全过程实现实时跟踪管理，转变监督管理方式，实施电子化行政监督，强化对交易活动的动态监督和预警；二是实现公共资源交易活动全过程公开透明，加强社会监督；三是实现公共资源交易信息、市场信息和信用信息公开共享。

　　朱建元：公开透明是最好的防腐剂，而电子化交易可实现全程留痕、操作不可撤销，交易流程可追溯，弥补了现场形式监督的不足。电子化招标投标是实现信息公开的有效手段，将引入社会监督，这将带来比行政监督更经济、更有效的监督力量。这是“互联网+传统行业”聚合作用的重要体现之一。

　　国际公共采购理念认为，监管的核心是投标人之间的监管和社会公众的监督，而非行政监管。随着公民监督意识的提升和互联网技术的应用，公共资源交易实现信息互联互通是趋势，而这也将给公共资源交易带来更大的压力，流程的公开透明将进一步促进交易的规范有序。

划分监管领域引入社会监督

　　李青：公共资源交易平台要整合的分别是工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购这四大领域的交易，而这四大领域的法律规范不同，监管部门不同，交易规则也各不相同。个人理解，《工作方案》是要求把这四大领域的交易活动整合到一个统一的平台上，而不是整合到一个部门去监管。

　　所以，接下来各监管部门应对各自监管的领域划出边界，区分哪些是本领域独有的，如遵循GPA规则要求是政府采购领域独有的，哪些是各领域可以互通共享的，如专家库。共有的部分，可以通过联席会议方式研究确定操作规则、设立标准；本领域独有的，则要由各监管部门自行研究确定操作规则和设立标准。两部分标准确定后，由政府委托第三方机构对整个平台进行模块镶嵌、拼接、整合和打磨，以形成一个有机的统一体--公共资源交易平台体系。

　　之前各地公共资源交易建设之所以比较杂乱，一个地方一个模式，就是因为缺乏一套详细与统一的设立标准和操作规则。各地都是根据实际需要，以及对相关法律法规的不同理解而各自建设的，难免五花八门，甚至出现与法律法规相违背的情况。只有通过顶层设计，事先制定平台建设的标准指标体系，各地按标准建立和规范，才能让各地公共资源交易平台的建设工作在国务院既定的改革轨道中运行。

　　朱建元：公共资源交易总额大、社会关注度高，这是由我国经济结构的特点决定的。据国家统计局2014年的数据显示，我国公共采购的金额达到了20万亿元之多，因此规范工程类政府采购、土地使用权出让等公共资源交易非常有必要。

　　我国规范公共资源交易制度经历了从无到有的过程：上世纪八十年代，一些部门出台规章制度，通过比价、招标等方式引入竞争；2000年《招标投标法》、2003年《政府采购法》等法律法规的颁布实施，使公共资源交易有了制度保障。

　　而政府对于公共资源交易的监管，则经历了从各部门监管到统一集中监管的转变：此前各地建立公共资源交易中心、建设工程交易市场、政府采购中心等机构规范公共资源交易活动，现阶段提出了整合建立规则统一的公共资源交易平台体系。虽然各地、各部门在实践中积累了很多经验，但由于权力过于集中、信息不够透明，也出现了一些问题，比如国企出现的很多问题，都与招标采购有关。因此，必须从体制机制上加以防范。

　　过去集中审批、集中管理、集中评标都带有地域性的特征，在某种程度上加剧了地方封锁和行业垄断，市场的基础性作用受到限制，生产要素流通不畅。通过互联网的方式整合公共资源交易，建立统一的公共资源交易平台体系，超越了传统管理思维。以“互联网+”这一新的管理思路和方式，取代过去有形的、集中的、物理层面上的监管，这是一个巨大的进步。

　　行政监管必须以市场竞争为基础，如果市场竞争不充分，监管过程中又没有建立互联互通和公开透明的机制，尤其是社会监督缺乏渠道，你管我管都一样。

借鉴股票交易管理经验

　　李青：公共资源交易平台的建立应当“超凡脱俗”。公共资源交易平台应当像沪深证券交易所的股票交易平台那样，只是提供平台和操作规则，而交易由股民自行操作完成，上市公司和股票交易行为的监管职能在证监会，交易平台本身并无监管权。《工作方案》要求公共资源交易平台“立足公共服务职能”，把平台定位在纯服务的属性上，这是根本。没有行政管理要素，就没有其他意念；而只有没有了额外的意念，才能一心一意做好服务。