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第二节 采购程序之管理
依据联邦采购规则之规定,采购(Acquisition)包括财物(Supplies)、劳务(Services)(包括工程Construction),且包括购置或租赁。政府采购,主要依据供应来源、金额、采购方式来区分。供应来源分为法定来源及商业供应市场;采购金额分为简易采购、契约采购;采购方式分为商议与开标。由联邦采购规则在三种坐标上建构整个采购管理体系,各象限进行不同的规范与管理授权。机关办理采购,其流程摘要如下:
(一)确定需求,区分为财物或劳务。
(二)按法定供应来源先后顺序洽购。财物与劳务之优先次序并不相同。
(三)如果法定来源可供应者依规定办理采购,否则须取得相关权责机关或人员确认无法供应后,始可向商业市场采购。
(四)依采购金额区分,依规定采简易采购方式或契约采购方式办理。契约采购,依竞争情形,决定独家或竞争采购。竞争采购又依采购标的特性及风险承担决定采开标或商议方式办理。
(五)依竞争规定办理询价、邀标及公告邀请厂商投标、报价或提建议书。依招标文件规定之决标原则办理评选及决标。
(六)依契约规定指派专责人员进行履约管理,包括检验、验收、付款及契约变更终止等事宜。
【我国政府采购程序大体与美国联邦制度相同,公开招标及个案选择性招标与其开标采购类似,商议采购与我国议价采购及实行协商措施之公开招标类同。采购方式中,我国公告金额以下之采购类似简易采购,公告金额以上类似规定较严谨之契约采购,但区分采购方式之门坎金额及简易采购可采用之采购方法与我国大不相同。】
一、供应来源之选择
无论金额大小,必须按联邦采购规则所定之供应来源之优先级办理,次一优先来源之采购必须取得前一优先来源权责单位或人员之无法供应证明,始可递补。无论财物或劳务之采购,自商业市场供应之来源,均列为其他法定来源之后。除公用设施服务(包括水、电、卫星电视、电信、天然气等,由总务署、国防部、能源部统筹办理)、出版品及机关用表报(统筹由政府出版处办理)、租用车辆(统筹由总务署办理)、国防库存关键性原料及氦气(统筹由内政部地政管理局氦气运用处办理)采购或不可预见之紧急需求外,必须按规定之优先级办理采购:
A、财物
1.本机关之存货:自各机关内部存货清单选用,减少额外支出。
2. 其他机关多余不用之存货:各机关多余不用且不欲保留之财物,由总务署汇总编印目录送各机关参考选用。只需负担运送费用,不需要支付价金。
3. 联邦监狱公司提供之财物:该公司为哥伦比亚特区政府所属的独立公司,供应有多种产品,印有清单,价格不得超过市价。即使目录上没有的项目,也鼓励机关尽量使用该公司可提供的设施产制并加列入目录中供应。
4. 盲人及残障机构产品:依据1971年杰比斯-华格纳-欧德法(Javits-Wagner-O’Day Act)纳入优惠,由总统指派成员成立委员会,决定供应机关之产品或劳务列表,负责定价,并且订定采购规则,由全国盲人工业协会(NIB)及全国重障协会(NISH)提供全国各非营利组织技术、采购及营销等协助,以落实盲障计划法之实施。与受刑人提供之产品或劳务之划分原则为:财物之供应以监狱公司较为优先;劳务方面则以盲人及残障委员会为优先。由于联邦机关一般商品大多已纳入总务署或国防部之发货仓库或共同供应契约项目之内,故机关办理采购时,可径向总务署或国防部之发货仓库或共同供应契约订购,亦可洽向盲障计划全国或各地供应中心或授权之配销中心采购。
5. 联邦供货仓库(Wholesale supply sources):具有共同需求之财物分别由国防部后勤署、退伍军人署及总务署就军用物资、医疗器材及一般商品设立发货仓库,统筹向厂商采购、进货验收付款,以仓储存货转售供应予各机关。各机关办理采购时,以计算机联机直接向发货仓库订货,仓库备货交运至需求机关仅需三至七天,收货验收无误后付款予发货仓库。
6.联邦供应合约(Federal Supply Schedule):由总务署依据契约采购方式与厂商签订价格确定数量未确定之开口合约,再由各机关根据需求状况直接或经由总务署向厂商订货之一种简易采购方式。与我国政府采购法之共同供应契约类同。总务署于签约后即将该等供应契约建置于计算机网站上供各机关查询订货。其特性如下:
(1) 采购供应合约内之品项时,不须再考虑价格是否合理、中小企业优先等因素,可以减省采购时间及作业成本。
(2) 总务署签订之供应合约,不含军事采购项目,军事采购项目则由国防部订定供应合约。
(3) 总务署签订之共同供应契约原规定有指定使用机关(Mandatory)及选择性使用机关(Optional),以指定使用机关之供应合约优于选择使用之供应合约。近一年来新订定之供应契约,已将所有机关列为指定使用者,在共同供应合约期间内各机关均为法定使用者,合约到期者始为选择性使用者。
(4) 机关使用共同供应契约时,因系采购商业产品,亦须依竞争规定,采购金额未达2,500美元者可径于共同供应契约厂商中选择一家采购,采购金额达2,500美元以上者,则须于供应厂商名单内选择三家以上厂商比较最有利之价格后订购。
(5) 最有利价格之比较系由机关采购官依据共同供应契约内总务署与各厂商议定之表列价格及条件径行依商品特性、保证条款、维护成本、厂商实绩等比较分析后决定订购。
(6)总务署原规定机关与共同供应契约厂商订货时,厂商如提供较低价格者,必须列入共同供应契约之价目表内减价,适用各机关。鉴于各机关采购数量不一,相关交货条件不同,此规定影响厂商减价意愿,近一年来新定合约亦取消减价规定,故机关可以因数量大或其他条件要求厂商减价,不必再列入共同供应契约价目表内适用其他机关。
(7) 由于总务署在订定共同供应契约时系依契约采购方式公告每日商业公报后采购,故机关于订货采购时不必刊登公告,采购金额不限于简易采购门坎,即亦可超过商业化项目门坎5,000,000美元,但由于超过该金额之采购数量庞大,各机关多采契约采购方式另行公告采购。
(8) 总务署订定之共同供应契约,除单厂商供应契约,只有一家厂商供应外,多为复数决标,目前与总务署订有共同供应契约之交易厂商高达6,000家,70%为中小企业,供应契约内均注明有企业属性,包括中小企业、少数民族中小企业、妇女所有之中小企业或劳力过剩地区之中小企业,配合机关依规定优先采购。此外,尚有新产品试销供应契约,作为引介列入共同供应契约项目评估之用,由机关自行决定采购,多数机关有兴趣试用且认同者,增列入正式共同供应契约项目,否则剔除。
(9) 依据1998年11月约翰逊协会行政调查结果,机关使用契约采购方式完成决标平均需时268天,如果使用共同供应契约之综合采购协议条款配合机关之特殊性质发展特定协议条款需时49天,依据协议采购定或者需时15天;若是径采共同供应契约协议条款直接订货采购则缩短更多,仅需13天,对于提升采购时效甚有帮助。故近年来项目不断扩增,目前采购项目高达4,000,000项商品,包括财物及劳务,机关可以选择购置或租赁。项目种类繁多,包括:计算机及通讯设备、车辆、家具、办公设备、事务用品、油漆、化学品、警报及设施管理系统、科技仪器、财务管理咨询等等。
7. 商业来源(Commercial Sources):包括教育机构及非营利机构。上述优先之法定供应来源均经权责单位或人员确认无法供应者始可向公开市场办理采购。
B、劳务
1.盲人及残障机构提供之劳务。
2. 联邦供应合约(Federal Supply Schedule):分为指定使用机关(Mandatory)及选择性使用者(Optional),以指定使用机关之供应合约优于选择使用之供应合约。
3. 联邦监狱公司提供之劳务或商业来源。
至于地方政府之采购除受联邦补助经费者外,不受联邦采购规则约束,故无须依上述原则办理采购,但都规定有发展中小企业、小数民族或妇女所有之中小企业参与政府采购之政策,于招标或邀标书中规定予以优先决标之权利。
【我国采购法在采购供应来源方面,虽规定向残障、原住民、慈善机构会受刑人之采购得采限制性招标(第22条)、扶助中小企业承包或分包政府采购(第97条),但均由招标机关自行决定,未如美国规定有法定优先之供应来源。未来若推展共同供应契约,依该办法则有优先使用该供应契约之规定。】
二、区分采购金额
政府采购方式之选择,虽然由各采购机关视采购个案之市场竞争情况及复杂程度来决定,但是选择的弹性因是否达到规定门坎金额而有所不同,为美国政府采购制度重要的管理关键。联邦采购金额的划分主要有下列四种:
1. 小额采购门坎(Micro-purchase threshold):指财物或劳务采购金额未超过2,500美元,工程未超过2,000美元之采购。此种采购具有最大运用弹性,由机关自行决定采购对象。小额采购,鼓励使用采购信用卡采购,不必考虑购买国货法、中小企业法或竞争法,但是采购对象不可固守单一厂商,宜轮流向不同厂商采购。小额采购门坎也是竞争门坎,超过小额采购者,无论为共同供应计划之采购或简易采购或契约采购都必须考虑竞争,找二家以上厂商(标准为三家)参与竞争,独家厂商采购者必须载明理由。
【我国小额采购不得超过公告金额十分之一,中央机关小额采购金额为新台币100,000元,较美国约新台币80,000元为高。】
2. 公告金额(Dissemination of Information):超过25,000美元非法定来源之采购,即向商业市场公开招标、决标都必须刊登每日商业公报;契约变更金额达公告金额者亦同。未达25,000美元,但已逾10,000美元者,亦须公告于公开场所,包括电子广告牌布告栏、机关之电子信息网站等。但使用联邦采购网络以电子化采购者,公告商业公报之门坎金额则为100,000美元。公告金额以上之采购,无论采开标或商议方式,招标决标均须公告。即使为独家议价,亦须于邀标前将招标文件载明未采竞标(包括开标及商议)方式采购的理由及议价厂商名称,依规定公告。
【我国公告金额为新台币1,000,000元,较美国联邦约新台币800,000元(工程为640,000元)为高,但自1994年起采用电子采购者,公告金额已提高为3,200,000元,以简易采购方式采用联邦共同供应契约内厂商竞标者亦无须公告,实际上已大幅提高公告金额。但美国各地方政府所订定之公告金额均较联邦政府为低,一般为新台币320,000-960,000元。】
3.简易采购门坎(Simplified acquisition threshold):除因支持、人权或和平办理美国境外之采购得为200,000美元外,一般为100,000美元,一般商业化商品(Commercial items)则为5,000,000美元。采购方式较为快捷,包括政府采购信用卡、订购单、综合采购协议、电子商务等方式。
【同我国采购法第49条规定之公告金额以下之采购,采购方式,除小额采购外,仍限于「书面」报价及企划书,采购方式不若美国联邦制度之多样化与弹性,但取得「3」家报价单比价之竞标原则,与美国相同。】
4. 超过简易采购门坎之采购:除法定原因外,以「完全」竞争为原则,必须以契约采购方式办理,分为开标及商议两种,开标视个案特性得采一段标或两段标方式办理;商议因是否独家供应或有竞争,分为议价、比价两种。
【同我国采购法第19条规定,公告金额以上除依规定采限制性招标或选择性招标外,应公开招标。但美国联邦制度重在竞争,虽然较鼓励采用公开招标方式,但规格不明确或须考虑技术质量等因素决标者,则应采商议方式(同我国采协商措施)办理,故实行商议方式亦甚普遍。】
至于地方政府,各自定义有不同之采购金额门坎,通常公告门坎金额为10,000美元,一般须公告于当地报纸。竞争门坎金额为5,000美元(本人以联邦采购规则规定2,500美元即须竞争,似较地方为低,面询阿灵顿郡政府采购主管,其表示联邦采购人员多利用共同供应契约,指定规格厂牌采购,故仅100,000美元以上始确实采有竞争方式采购),普遍较联邦政府为低。阿灵顿郡政府规定开标采购无须办理公告,仅依机关建立之供应厂商名册邀标。超过30,000美元之商议采购才需要公告。
三、采购方式之运用
A、简易采购方式—100,000美元以下(商业化项目为5,000,000美元以下),包括小额采购。
(一)零用金预支(Imprest Fund)
零用金额度依据美国财政部规定每次交易金额不得超过500美元,由财务部门指派专人管理,不得兼任采购,得以预支方式办理采购,机关须订定内部控管流程及执行要点,且须定期检讨需求及支用情形,以避免滥用。多支用于特定采购,如书籍、邮资、交通旅费,或紧急情况,如设备抢修等。一般仅以口头进行交易,必须于五天内完成履约。
(二)政府采购信用卡
源自1988年,管理及预算委员会指派总务署管理政府采购信用卡(以下简称采购卡),与第一银行子公司Rock Mountain Bankcard System签约发行I.M.P.A.C.采购卡(International Merchant Purchase Authorization Card),1998年合约到期,总务署改变以往指定与一家银行签约方式,采复数决标方式,与Citybank、First National Bank of Chicago、NationsBank及U.S.Bank五家银行订约,同时将采购政府用之一般财物与劳务之采购卡、公务员出差用的差旅卡(Travel Card)及购买汽车燃料维修的车船卡(Fleet Card)合并,成为采购捷卡(SmartPay Program),采购卡交易账单直接送由机关付款,差旅住宿及车船经费则视性质送机关或持卡公务员个人支付。总务署与五家银行签订之契约为期五年,得续约一次五年,总共十年,机关得自行选择银行办理采购捷卡的发行。
采购卡之使用,机关不必付费,由采购时之商品或劳务供货商支付信用卡交易手续费,由机关指定连络员管理,各单位并指定专人--多为采购官核准发卡,持卡前须先完成采购卡管理训练,为重要之审核事项,发卡时授权使用项目包括一次采购金额(不得超过小额采购金额)或累计金额限制及有效期限,不得转借他人使用,调职或离职时须交还发卡单位作废。
使用采购卡采购须符合联邦采购规则及机关之采购程序办理,采购前必须经由采购官及财务单位核可,小额采购(2,500美元)必须以采购卡办理采购,超过2,500美元者,采简易采购程序者,使用时须依据采购来源之优先级办理,且须采购国产品。持卡人使用采购卡时即代表采购官,自行负责以合理价格采购,追踪完成交货,并核对单据供财务部门付款。
美国政府采购信用卡(使用手册如附录八)之使用,由于可以大幅降低小金额采购之作业成本,缩短采购时效,同时由发卡银行提供交易纪录,不必由机关建立采购纪录,付款亦经由电子转账作业处理,近几年来大幅推广。1989年至1998年,交易金额自46万美元增长为76亿6,082万美元,交易笔数自2,326笔增加为1,159万余笔,持卡人数也从1万人增加为34万人。主要为医药、医疗用品、办公用品及计算机软、硬件、网络、外围设备及维修等之财物及劳务之采购。
(三)订购单(Purchase Order)
订购单采购为简易采购中使用最普遍之一种方式,记录最为完整,相对的行政作业成本也较高。系指由机关提出报价(通常以口头询价或配合共同供应契约)向特定厂商以确定之交货及履约条件采购财物、劳务,包括工程或研究发展。一般系以固定价金之契约类型签发,最常使用于采购商业化产品,订货时载明订购之财物或劳务之数量、交货或完成履约期限、在交货地检验验收、包括商业折扣及付款折扣,经厂商签回确认或完成交货或完成相当程度之履约后契约即成立,机关因需求改变或觅得其他更优厂商时得取消订购单,但是一旦契约成立后,则须依合约终止规定程序办理并补偿厂商所致损失。
订购单采购方式最高金额不得超过简易采购门坎,即100,000美元,可以使用传真或电子签章方式办理。采购时仍须符合竞争规定,2,500美元以上必须找三家以上合格供应厂商询价(Quote)径行比较后订购。如果搭配联邦共同供应契约使用,则订购单(Purchase Order)称之为通知交货单(Delivery Order),两者格式相同,为通用表格。
(四)未定价格订购单
此种订购单在订购单发出时,价格未确定,通常用于设备修复(须视修复性质及程度而定)、独家供应的原料(无法于事先计算者)及多项修复另件或维修(确切价格无法预知)时采用,订购时必须约定计价项目及单价或设定总额上限,采购官须注意厂商应提报之价格时限,并审核是否合理后再付款,最高金额亦不得超过简易采购门坎100,000美元。
(四)并发票订购单
此种订购单用于现场交货,集采购、发票及收货多目的的单证,除非紧急情况,不得超过小额采购限制,采购之财物或劳务须立即可用,付款与交货同时间完成,故通常不必书面约定条款,机关须另定使用规则及流程办理内部控管。
(五)综合采购协议(Blanket Purchase Agreements)
对于同一种类项目繁杂且重复性高的采购,可以先与厂商议定规格、交货、付款等条件签订协议,俟需要时再确定项目、数量、交货时间。同一项目与多家厂商签订协议,以确保有效竞争;机关也可以利用联邦供应契约之协议条款与供应契约厂商另外签订协议,取得有利的数量折扣。
机关使用综合采购协议办理采购,应于采购前完成协议,协议内容不涉及金额,并应确保厂商给予机关最有利之折扣,机关依需求分别处理个案采购交易,定期公告,并综合考虑其他履约细节。协议必须列有起讫时间,最常使用于可就近履约之地区性厂商。
此种采购方式,除使用总务署之共同供应契约可以不限金额外,总采购金额不得超过简易采购门坎,每一次采购以不超过小额采购2,500美元为原则,超过小额采购的金额者,机关必须确定具有竞争机能,参与协议厂商竞争不足者,机关应另行邀标,或设法增加参与协议之供应厂商。采购官每年至少应检讨协议内容一次,依据市场变化修正更新,办理采购时须确认符合采购法规。
【综合采购协议方式类似我国建立合格厂商之选择性招标。】
(六)电子商务(Electronic Commerce)
电子商务系透过标准的建立,以电子数据交换商业信息完成交易,由于较书面文件交易更为快速、经济且确实,近年来蓬勃发展,美国企业界使用电子商务者,高达50,000余家,广泛应用于制造业、船运业、仓储业、制药业、公用设施、工程、石油、金属、食品加工、银行、保险、零售业等各行各业。
1994年制定之采购效率法明定电子采购列入简易采购方式后积极推动,鼓励机关对于2,500至100,000美元之采购尽量使用电子化采购方式办理,即使超过公告金额25,000美元,无须刊登每日商业公报,亦鼓励机关除办理招标邀标外,继续发展电子化交换处理全程采购文件,以提高采购时效、减少邮递费用、改进整体采购效益,同时能善加利用完整之采购数据汇整分析,进行最佳之管理决策。
地方政府无类似联邦采购规则规定有各式简易采购方式,一般规定有小额采购,或比照联邦规定财物、劳务在2,500美元以下,工程在2,000美元以下,或一律规定未达2,000美元者,得径洽特定厂商采购。另订有简易采购门坎,未达门坎之采购可径于登录可供应厂商名单内选择三家厂商询价,超过者则必须将招标文件寄送全部厂商。如阿灵顿政府规定简易采购门坎为30,000美元,15,000美元以下须取得三家以上报价单,15,000至30,000美元之采购,则须取得至少六家以上报价单。5,000美元以上必须取得书面报价,询价厂商及内容均须作成记录。
B、契约采购--100,000美元以上(商业化项目为5,000,000美元以上,简易采购金额内之采购亦可采用)。
简易采购程序重在时效、便捷,与契约采购重公开、公平,规定有较正式严谨的程序有显著的差异,主要差异摘录如下表:
各种采购方式招标作业比较表
区分 简易采购 契约采购
议约 开标
邀标文件 1. 询价单(RFQ)。
2. 口头或书面。 1. 邀标书(RFP)。
2. 限书面文件。 1. 招标书(IFB)。
2. 限书面文件
开标 机关自行作业。 秘密开标、协商。 指定时间地点公开开标。
采购金额 100,000美元(含)以下。 100,000美元以上。 100,000美元以上。
采购过程 较不正式。 正式。 正式。
符合机关规范程度 一般符合,但可提替代方案供选择 一般符合,但可提替代方案供选择 必须完全符合规范
竞争规定 1. 2,500美元以下不必竞争;不限对象。
2. 2,500美元以上,则须找三家合格厂商参与竞争。且限向中小企业厂商采购。 25,000美元以上,于每日商业公报刊登公告,经由公开程序办理邀标(包括独家议价)。 25,000美元以上,于每日商业公报刊登公告,经由公开程序办理邀标。
是否协商议价 是,非正式协商。 是,循正式程序。 否。
契约类型 通常为固定价格。 得为固定价格或成本计价。 限于固定价格。
决标原则 技术及价格一并考虑评估。 技术及价格一并考虑评估。 公开开标,以价格评选最低合格标得标。
决标公告 否。 是。 是。
决标通知未得标厂商 否。 是。 是。
(一)开标采购 回页首
依联邦采购规则规定规格条件明确无须协商,非独家供应、非紧急采购且宜以最低标决标之采购应采开标采购。工程采购除境外工程采购外,应采开标采购。
开标采购之作业程序如下:
1. 准备招标文件
请购单由使用单位或技术部门提出,须先确认具有可执行预算经费,规格必须明确且须确认有竞争厂商,至少提供二家以上竞争厂商名称地址供采购单位参考。采购单位依据市场调查竞争情形,备具理由决定采购方式。
开标采购限采固定价格之契约,限以价格或价格有关因素计算后之最低合格标为决标原则,计价公式须载明于招标文件中,如:以F.O.B.产地为交货条件者,机关得规定按里程加计运费做为比价基础。招标文件中不采协商措施(开标后采购官认为价格不合理或仅一家合格经机关首长同意得改以商议方式办理)。
联邦采购规则统筹规定招标文件格式,包括(1)招标规范(2)契约条款(3)附录文件(4)投标须知四大部分十三小节,采购人员准备招标文件时必须套用格式。契约条款视个案金额及性质依据采购规则规定援引必要条款之全文或条文序号。
【我国政府采购之开标前准备作业大致与美国相同,但联邦采购规则对于请购、采购、履约管理等分工明确,且个案均须制作采购计划(如附录三),设定各阶段完成时间(里程碑设定周密,包括主管核阅、寄送商业公报等需时)控管,权责分明。另统一招标文件格式,与我国主管机关提供之招标文件格式系参考使用比较,较具强制性。】
2. 公告招标
开标采购规定须充份公开竞标,即规定在程序上要符合规定让有意愿可供应的厂商均能知悉且公平竞争。故规定应刊登公告,25,000美元以上(除使用共同供应契约或电子采购或其他因国家安全等法令规定之采购外)均应刊登于每日商业公报,机关并应针对各采购需求定期公告供厂商登录,建立名册,除刊登公报外,应寄送邀标书予登录厂商,同时于公开场所张贴公告。亦可刊登广告征求厂商竞标,但以不付费广告为原则。如公告程序完整,则即使结果仅有一家投标,仍可依规定开标决标。
机关刊登每日商业公报,公告内容经邮寄方式者,寄送日起第10天刊登;经电子数据传输者,传输日起第6天刊登。招标公告应刊登1天,自刊登公报日起15天后开始寄送招标文件(包括索标厂商及列册厂商),招标文件应载明开标时间及地点,等标期(自机关开始寄送招标文件日起)至少30天。
每日商业公报除例假日外,每日发行。刊登内容包括招标公告、决标公告、征求厂商公告及多余财物变卖公告。得标厂商亦可利用公报公开征求分包厂商。每则公告刊登费用为18美元,网络公告须付费5美元。每天约有500-1,000个公告,公报须付费订阅(挂号寄送者一年为275美元),但网站则免费提供厂商及社会大众查询。
机关寄送招标文件须采先索先寄方式,应登录索标厂商名称及地址,以备寄送变更或补充招标文件或展期开标通知。
【我国采购法规定公告途径为网站、公报及机关门首,网站与公报结合,强制规定机关以电子方式传输数据,作业需时2天即可刊登公报,较为快速。免费刊登公告,与美国付费方式不同。但须付费加入会员始可查询网络系统,美国则为免费。至于寄送招标文件,我国自公告日起即可寄送,开始计算等标期,与美国大不相同,等标期规定至少14天,也较美国至少45天较少。至于招标公告包括议价(如附录七案例),我国采购法中限制性招标仅规定有决标公告,而未规定须办理招标公告,与美国联邦规定不同。另采购法第29条规定不得登记领标厂商名称,亦大不相同。】
3. 接受投标报价
厂商投标方式,除机关因紧急需求或市场价格变化快速情形时于招标文件载明得以传真或电报报价外,限用邮递或专人于截止期限前送达密封之书面投标文件。逾时投标文件除举证有下列情形之一,且于决标前收到者外,为不合格标不予开标。
(1) 截标日前至少5天以前交由挂号邮寄机关(境外采购不适用)。
(2) 截标日前至少2天以前交由美国邮政保证两天送达之快递服务邮寄者(境外采购不适用)。
(3) 截标日前已寄达或已专人送达招标机关,因机关人员处理疏失或指示错误等未于截标前送达收受文件人员者。
(4) 其它因接受逾期投标文件较符合机关利益之特殊情形者。
采购官负责收受保管投标文件,一般机关设有专用标箱,投标厂商家数及名称开标前均应保密,除因辨识必要得由授权人员先行开启确认立即载明理由、签名负责并重新密封外,不得开启。应依招标文件指定时间地点公开开启标箱开标(机密性采购亦可采用招标方式,但仅限经机关审核认可之人员参加),
【我国采购法对于收受投标文件或保密等规定大致与美国相同,但开标会议规定有主会计及有关单位,参与人员较美国各级政府机关仅有采购官、采购承办员及厂商为多,程序似较严谨防弊。美国联邦政府对于逾期招标文件之认定以厂商寄出时间为准,与我国一般机关以送达时间(邮递需时由厂商自行考虑)为准不同。】
4. 审标
厂商基本资格为:
(1) 相关法令规定之资格,如非属联邦拒绝往来厂商名册内之厂商,或依招标文件规定限为中小企业等。
(2) 履约纪录,从未或规定期间内无履约实绩或履约纪录不良之厂商,采购官均可列为资格不合格厂商。包括其母公司或关系企业履约纪录不良,或投标厂商承接自破产企业且营运无重大改进者,均得列为资格不合厂商。
(3) 履约必须能力,包括技术设备、组织人员、会计及管制制度等,如自有的能力不足且尚未获得分包厂商议定之必备能力者,必须于决标前提出已完成取得协议(或租或购或分包等)之证明。
(4) 足够履约之财务能力或财务支持,即使显然为成本以下偏低的报价,采购官仍可评估后认为其财务足堪负荷而予决标。
(5) 符合交运计划能力,依据厂商现有订单及产能评估。曾有一例即因厂商迁厂导致员工罢工,审计长同意采购官认定为资格不合的决定。
(6) 厂商正当经营,考虑公司或其员工是否曾有犯罪、诈欺或提供有虚伪不实的证明文件等,
(7) 其他特定资格,则视个案规定须具有完成相同或同类采购之履约实绩,特殊设施或机具,应为履约所必须的能力,不得不当限制。新成立未具履约纪录或实绩之厂商亦可依招标文件中规定以其主要成员或分包厂商所具备之实绩代之。
(8) 采购官因书面数据不足确认或履约纪录不佳而质疑厂商履约能力或是否中小企业时,得要求调查单位(一般为履约管理单位)对厂商进行决标前调查,调查内容视采购金额、复杂度及待澄清确认的因素而定,一般限于交付日起7日内完成,供采购官参考决定。对于中小企业的认定,则须备具理由洽中小企业署裁定。除具特殊必要理由,对于100,000美元以下或商业性的商品采购,采购官不得要求办理决标前调查。
5. 决标
公开招标之决标系以资格及规格符合之最低标为决标原则,最低标得包括各影响整体成本因素,如运输、产品生命周期、租或购之价格比较、后续扩充权利、产地(国货或进口品)、联邦或地方税等,但计算公式应于招标文件中载明。决标前应先审核价格是否合理,得比较机关内部预估价格、竞标情形、过去相同或相似产品价格、市场价格等。有两家报价相同之最低合格标时,依下列优先级决标:
(1) 决标予劳力过剩地区之中小企业厂商。
(2) 决标予其他中小企业厂商。
(3) 决标予劳力过剩地区之其他厂商。
(4) 其他招标文件规定之优先情形。
同一优先级下标价仍相同者,抽签决定之。
公开招标之决标,因系采取最低合格标原则,较具客观性,不需要经过核准程序,但一般决标前仍提交法规部门就其适法性审阅,除非采购官的决定明显错误,否则不包括审阅其主观判断的决定。
25,000美元以上,除使用简易采购或电子采购或其他因国家安全等法令规定之采购外,依规定应于决标后60日内于每日商业公报刊登决标公告,3百万美元以上(或招标机关自定义金额)之采购应另由机关于决标当日下午5点公开发布新闻,公开发布决标前机关不得透露决标信息。机关亦得利用地方报纸或其他媒体发布决标信息。非机密性采购,决标后3日内应将决标结果,包括得标厂商名称地址及决标金额,通知未得标厂商。机密性采购则仅告知其未得标,得标厂商名称地址及决标金额则于厂商请求时才提供,且不得以电话提供信息。
(二)商议采购
凡不具上述开标采购之条件,依法令或商业实务不适合采用开标采购者,得以商议采购方式办理。商议采购公告与投标方式大致与公开招标方式相同。主要差异在商议采购不以价格为决标唯一考虑,鼓励厂商发挥创意提报符合机关功能需求之建议书,故允许于投标后得与厂商协商讨论建议书,变更原投标文件内容。
1. 准备招标文件阶段
联邦采购规则统筹规定之招标文件格式,与开标采购相同,包括(1)招标规范(2)契约条款(3)附录文件(4)投标须知四大部分十三小节,主要不同在于第四部分投标须知及M小节审标与决标之规定。
由于系与厂商个别商议,故投标须知未如公开招标方式列示开标时间地点,仅列有截止投标时间。厂商投标文件须依招标规定提报,包括组织、管理、技术、履约实绩及成本价格数据。
商议采购因系采技术与价格综合评选方式,故必须载明主要评选项目及其子项目,依重要性排序(通常为递减方式),成本价格因素必须列入评选,技术标得包括履约情形及实绩、专业经验、技术发展、管理能力及个人资历等。1,000,000美元以上之采购,除另具理由外,必须将过去履约情形列入技术标评选项目。500,000(工程1,000,000)美元以上采购,则须将弱势中小企业参与程度列入。并应说明技术标与价格标之相关(大于、等于或小于)重要性。
决标原则有二,一种采最低价决标,技术标只决定「通过与否」,通过之厂商以价格最低标决标。类似两段式开标,不同的是商议采购价格亦得商议:另一种采最有利标方式,先评选技术标,评定通过与否及优劣,未通过者剔除,通过者依技术标评选结果再与价格标综合考虑,决定最有利标决标。
【我国采购法规定得协商项目限于招标文件规定者,且最有利标评选办法规定招标文件应载明各评选项目之配分、权重等,与美国各项目均得协商及不列示权重等显然不同。最有利标为采购法创新措施,如何兼具质量、成本及采购效率,宜待观察精进。】
2. 公告与开标
公告及索标方式与公开招标相同,包括独家议价在内。但由于商议采购多系属复杂、规划性采购,机关仅提出目标需求,得于招标前或等标期间公开与厂商交换意见,包括产业专家会议、公听会、邀标前或商议前会议、履约现场勘查等。此外,与开标采购相同,厂商于等标期间得以口头或书面提出疑义或建议,除洽询一般性条款内容、索标地点、寄送地址或邀标前说明会地点等得立即回答外,有关招标文件之疑义应要求以书面提出并谨慎处理,依规定寄发招标文件后仅限于采购官、其授权主管或经指派参与讨论之技术人员得与厂商讨论招标内容。故开标前后均可于原采购范围内补充或变更招标内容(开标采购仅能于开标前变更,开标后确有必要变更者,必须撤销原采购,重新招标)。释疑、变更或补充须通知所有索标厂商。
厂商投标建议书须于截标前寄达机关,标封外除注明为建议书外,不得有任何注记或厂商名称。一般机关招标文件中均附有自粘标签供厂商粘贴于信封上,逾时寄达者不予接受。邮递延误等考虑与开标相同,但商议采购另规定有仅有该一家厂商投标时得予接受。
于截标日后由机关自行尽速开标作成纪录,不邀请厂商参加。但条约协议之采购,则由机关首长指派之公正人员见证下办理开标,并列入纪录。
开标采购中,凡与招标文件之规格、交运、数量或条款不符,均为不合格。商议采购因各履约内容均可商议,故除逾期寄达不予开启外,均为合格标列入评选。
【有关招标文件之释疑,我国采购法第41条规定应书面答复请求释疑之厂商,美国则规定必须通知所有索标厂商,似可参考。另投标标封规定不得注记或书写厂商名称地址,减少标封收受过程中知悉参与厂商之机会,与我国一般机关原作业相同,惟施行细则第29条明定标封「应」标示厂商名称及地址,是否有利于采购作业,宜待观察。】
3. 评选与商议
评选阶段通常需要寻求专家协助,视个案的复杂专业程度或为个人或成立评审小组,分技术与价格两组审核,技术评选多包括有请购单位之技术人员。评选系以任务分组会议方式讨论,最简单之个案甚至以电话咨询即可,如洽询稽核人员有关成本意见,或洽询法务人员有关契约文字等。采购官仅可交付各组评选之必要资料,故仅提供各厂商技术相关资料予技术标评审小组人员,至于价格标,组织较大之机关设有成本分析部门,一般则由采购官自行查核,必要时咨询财务部门或稽核等相关人员。
技术标评选必须依据建议书内容及招标文件规定之评选项目审核,而不是与其他厂商进行比较,评选结果或为分数或排序、或为形容词评语、或以颜色区分优劣层级,并应叙明(1)接受与否(2)各厂商优点及缺点(3)待澄清项目(4)或建议决标对象。采购官依据技术评选意见,并价格标综合评选。价格标须与技术标分开处理,不宜以分数评定,特别是成本计价型之采购,易鼓励厂商低估成本获取高分。价格标应分析其相关性及真实性,比较各标成本与作业方式等差异。
招标文件如载明得不经商议,即办理决标者,得不经任何讨论或澄清办理决标。如决定采取商议措施者,必须选定入围竞标厂商,除因采购效率(此为1996年改革法修订)外应纳入最多可能竞争家数。故机关得排除价格过高,或技术不足,或评选小组评定不接受(该等厂商甚至不予开启价格标)等认为不可能决标之厂商,以提高采购效率。但除因技术标评定不可接受厂商外,选择入围竞标厂商时必须先对照价格标综合考虑后再决定。并通知未入围厂商(除特殊理由外,应于决标前),书面告知其建议书未被接受之主要项目及理由,但不得告知评选内容及入选家数及厂商。
与采购有关之招标文件及建议书内容均可商议,采个别洽商方式,商议时告知其优劣及待说明项目,禁止协助厂商将技术拉高达到他厂商之水平,不得泄漏机关评选情形有助于特定厂商改进其建议书内容,亦不得泄漏其他厂商报价或告知可能得标之减价程度。
机关应于决标后3日内将决标结果通知未得标厂商,厂商(含得标商)得于3日内提出提供评选结果要求,机关应于5日内将整体排序情形及其优缺点告知。但仍不得告知评选内容及其逐项评分内容。异议申诉时得经由审计局同意委由律师等第三人审阅评选资料,但仍应保密不得泄漏。
【美国政府采购制度,无论联邦采购或地方政府采购,强调竞争、公开、公平原则,与我国政府采购法立法意旨相同。开标方式与我国公开招标与个案选择性招标及限制性招标中之比价方式类同,商议方式则与议价及采有协商措施之招标相同。惟美国除规格明确之工程及商业化项目采开标方式外,各级政府亦普遍使用具竞争之商议方式采购,允许机关与厂商对于采购细节协商沟通,减少重标作业,提高采购效益,而采协商措施于我国政府采购法中系新创规定,未来各机关于采购法运用较为熟稔后,应可多加利用,提高采购时效与效益。
另有关评选内容之公布,我国依采购法第56条订定之最有利标评选办法规定投标厂商得申请查阅评选委员会会议纪录,虽较为公开透明,但是否衍生争议值得观察。】
(三)两阶段公开招标
两阶段公开招标融合公开招标与竞争性商议之采购方式,于机关无法订定明确规格,有必要与厂商就技术需求先行商议讨论,却又希望能兼具开标公开竞价客观等优点时采用。
第一阶段为技术标,公告征求技术建议书,不报价,此阶段可以就技术细节商议,经过评选合乎机关需求之厂商则邀请参加第二阶段的价格标开标,第二阶段招标开标无须公告,但作业程序及决标原则均与公开招标相同,以价格最低标为决标原则。
【我国采购法第18条规定之采购方式分为公开招标、选择性招标与限制性招标三种,公开招标与美国联邦之公开招标作业大致相同,选择性招标第一阶段为资格标,与美国二阶段公开招标为资格并技术标且得商议修改建议书略有不同,我国技术标阶段除非规定有协商措施,并无与厂商讨论修改投标内容的空间。至于美国联邦采购之商议采购方式与我国之协商措施相似,包括符合法定理由之独家议价,但不经公告程序选择特定厂商商议比价仅限于简易采购金额以下且采用简易采购方式者。公告金额以上无论招标或商议采购、无论是否独家,均应刊登招标公告邀标。】
四、1998年度(1997/10/1-1998/9/30)联邦采购
联邦政府采购资料之汇总分析,由总务署负责,各机关采购决标数据除已经决标公告以电子传输者外,应于每季结束后30天(最后一季为45天)内将决标数据汇送总务署联邦采购数据中心,包括25,000美元以上个案决标结果(SF-279)、25,000美元以下汇总结果(SF-281)、适用采购协议金额以上个案决标结果及分包厂商摘要报告等资料。提报格式详如附录四。总务署依汇总资料分析作成年度报告,供各联邦机关参考,并不对外公开。
(一) 以采购方式分(单位:千美元)
采购方式 金额 比率
1. 完全公开竞标商议 69,348,877 35.15%
2. 限制性商议 63,515,863 32.19%
3. 完全公开开标 10,877,842 5.51%
4. 限制中小企业开标 7,891,052 4.00%
5. 复数决标共同供应契约 5,864,806 2.97%
6. 建筑师技师服务 1,869,189 0.95%
7. 基础研究 1,263,748 0.64%
8. 两段标公开招标 993,094 0.50%
9. 其它 35,675,529 18.08%
合计 197,300,000 100.00%
(二) 以采购机关分(单位:千美元)
采购机关 金额 比率
国防部 126,953,050 64.35%
能源部 15,130,498 7.67%
航天署 11,096,768 5.62%
总务署 8,241,860 4.18%
田纳西流域管理局 5,815,521 2.95%
退伍军人署 4,258,896 2.16%
卫生署 4,235,109 2.15%
交通部 4,168,886 2.11%
司法部 3,165,000 1.60%
农业部 2,905,960 1.47%
其它 11,328,452 5.74%
合计 197,300,000 100.00%
(三) 以供应厂商分(单位:千美元)
厂商类型 金额 比率
大企业 123,881,746 62.79%
一般中小企业 22,074,686 11.19%
弱势中小企业 10,993,815 5.57%
教育及其它非营利事业机构 7,440,482 3.77%
地方政府 4,388,435 2.22%
外国厂商 3,986,356 2.02%
驻外单位境外采购 1,234,956 0.63%
盲人及残障协会 595,716 0.30%
其他 22,703,808 11.51%
合计 197,300,000 100.00%
(四) 以契约类型分(单位:千美元)
契约类型 金额 比率
固定价金 97,365,558 49.35%
成本计价 71,198,265 36.09%
工时及材料成本 4,985,981 2.53%
人工成本计价 1,046,441 0.53%
其它 22,703,755 11.51%
合计 197,300,000 100.00%
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