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标题: 论述：政府采购风险研究与防范对策 [打印本页]

作者: hongqilou 时间: 2006-12-22 13:51
标题: 论述：政府采购风险研究与防范对策
政府采购制度通过集中采购、公开竞争，降低采购成本，提高资金使用效益，获得价廉物美的商品。节约财政资金只是其效益最起码的体现，更重要的效益则体现在其他方面，如完善财政支出管理体制，健全财政职能，促进公平竞争，政务公开，铲除滋生腐败的源头等等。可见，政府采购所产生的社会效益、政治效益和经济效益巨大，从这个意义上讲推行政府采购制度本身已有效地降低了政府财政资金使用的风险。当然在政府采购过程中，也不可避免地存在风险，采购风险贯穿于采购的全过程。政府采购风险是一种客观存在，只能控制并尽可能将其可能发生的损害降低到最低的限度。我们研究风险的目的在于预防和控制、转移风险。怎样保障公众利益，如何防范政府采购风险，是我们所关注的问题。我国的政府采购制度起步较晚，风险防范机制还不够成熟，在防范政府采购风险方面的理论还不够完善。本文将对政府采购风险和防范进行理论研究，无论是风险的识别或者是风险的估计，都不是风险管理的最终目的。风险管理的最终目的是尽量避免风险和把风险降低到最低水平。建立科学、有效的政府采购风险防范机制，将会使政府采购更加稳健发展。政府采购的风险研究是一新型课题，本文旨在抛砖引玉，政府采购机构在采购实践中能引起足够重视即达到了目的。

一、风险概述

何谓风险？很难给风险下一个确切的定义。一般地说，风险就是发生不幸事件的概率，即一个事件产生人们所不希望后果的可能性，或是某一事件预期后果估计中较为不利的一面，或是从事某项特定活动过程中存在的不确定性而产生的财产损失、自然破坏或损伤的可能性。简而言之，风险就是造成损失的可能性。风险可表示为事件发生的概率及其后果的函数：

R=f(p，c)
式中，R——风险
P——事件发生之概率
C——事件发生的后果

由此可见，风险是一个相对概念，对企业来说可以理解为投资的实际收益小于预期收益之差额。一般而言，预期收益越大，风险也越大，风险越小的投资，预期收益也低。风险与收益成正比。风险一般包括系统风险和个别风险。系统风险是所有的企业都会碰到的风险，它发生在企业的外部，包括政策性风险、政治风险、金融风险、或然损失风险（来自自然界和人类冲突的意外风险）。这种风险一般来讲无法避免和控制。个别风险是由于不确定性因素影响给个别企业带来的风险，它是由于企业的经营、管理和人事等方面的原因给企业带来损失可能性。它来自企业的内部，包括经营风险，法律风险、人事风险等等。其中经营风险是由于经营条件变化、管理不善而影响企业盈利的可能性，因为管理不善、效率低下，就可能增加成本，减少收益。人事风险，是指由于企业的重要人员发生意外事故、变动或管理人员素质低下，给企业造成不利影响的可能性。高级人员和重要技术人员“跳槽”，使经营受到影响，技术人员泄露机密或做出其他影响企业服务的行为、管理人员素质不高、经验不足，决策失误，给企业带来的损失。企业员工感染非典型肺炎等传染病或发现疑似病例等，给企业带来的损失。法律风险是指企业和管理人员由于违反法律、法规和规章有关规定即违规操作造成的损失的可能性。

风险产生的原因一般包括：事件的偶然性；外界的干扰；人们的非正常行为；为消除风险的代价与风险可能造成的损失，二者权衡的结果；主观世界与客观世界的差距等等。

二、政府采购的风险特点

政府采购，也称公共采购，是指各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位使用财政性资金，以公开招标为主要形式，从国内外市场上购买商品、工程和服务的行为。政府采购的基本原则是公开、公平、公正、高效、适度集权和自由竞争。政府采购原则是贯穿在政府采购计划中为实现政府采购目标而设立的一般性原则。政府采购风险，总的来说，就是采购结果未达到预期目标，其表现形式有：采购信息没公开，采购政策不合理，采购程序不规范，评标过程不公正，节资率低，采购成本过大，招标时没有投标人响应，全部废标，合同执行中出现预算大幅度增加或减少，履约纠纷等等。采购风险在国外是经常发生的，我国在有些地方已发生这些现象，不可掉以轻心，凡事预则立，不预则废。政府采购的性质和原则决定了政府采购的风险有其特点，主要有以下几个方面：

1、政府采购风险分析不同于企业，它不以投资和盈利作为指标来分析（非盈利分析理论）

政府集中采购机构不是企业法人，是非营利事业法人。政府采购法第十六条规定“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。” 我国政府采购的原则是不盈利、不经营，其意义在于实施宏观调控，优化配置资源。所以，政府采购的风险分析中不以投资和盈利作为指标来分析风险。

2、政府采购的效益是广义的，风险分析中的效益应包含直接效益和无形效益（广义效益理论）

政府在采购的过程中，能大幅度地节约开支，强化预算约束，有效提高资金使用效率。政府采购部门通过公平竞争、货比三家，好中选优，使有限的财政资金可以购买到更多的物美价廉的商品，或得到高效、优质的服务，实现货币价值的最大化，实现市场机制与财政改革的最佳结合。政府采购这种效益不同于一般企业的收益，政府采购效益包含两个层次：一是直接的、有形的效益，二是指无形效益，如社会效益和政治效益等。直接的、有形的效益主要是指政府采购价格成本的降低，常常用“节资率”或“节约率”来衡量。节资率是指某项政府采购的节约资金额与该项政府采购预算金额的比。而节约资金额指政府采购预算金额与政府采购实际金额之差额。可见，节资率与政府采购预算金额成同向变化，而与政府采购实际金额成反向变化。因此，在实际政府采购工作中，往往用节资率的高低说明政府采购的优越性及政府采购工作的成绩。这种做法欠科学性，只考虑政府采购自身的微观经济效益，而忽视了政府采购间接的、无形的效益，即社会效益和政治效益。实行政府采购制度最直接、最明显的成效就是节约财政资金，节资率作为衡量政府采购效益的重要指标也属正常。但由于政府采购的特殊性，其效益有很强的外溢性，节约财政资金只是其效益最起码的体现，更重要的效益则体现在：完善财政支出管理体制，健全财政职能；促进公平竞争，健全社会主义市场经济体制；政府行为市场化，政务公开，铲除滋生腐败的源头，促进党风、政风和社会风气的建设等。可见，政府采购所产生的广泛而长远的社会效益、政治效益和经济效益更能全面、客观地反映其成效大小。而节资率作为衡量政府采购效益的指标具有片面性和阶段性。它只反映政府采购的直接微观经济效益部分。所以，我们在分析政府采购的风险时，应以其产生的的社会效益、政治效益和经济效益大小来衡量。

3、政府集中采购机构的约束设置也降低了政府采购的风险（约束力理论）

政府采购制度具有多个利益主体共同参与的相互监督、相互制约的特点，具备完善的相互制衡机制。采购、验收、付款三个环节相互分离，财政、采购管理办公室、政府采购中心和采购单位相互制约，即财政部门负责采购计划审批，但不直接参与具体采购事务；政府采购管理办公室负责政府采购的日常管理工作，制定政府采购的实施性办法，受理政府采购投诉等；政府采购中心负责组织招标等采购工作，但无权支付货款；采购单位不直接采购，但有最后验收签单权，财政部门只能凭采购单位和采购机构的签单才能支付货款，这样就使购买、验货、付款三权分离，形成相互制约机制。资金管理部门（财政）、采管办、集中采购机关（中心）、供应商、使用单位等利益主体从自身利益出发，必然相互监督。招标不公平，供应商可以投诉和举报；没按程序采购，财政部门可以拒付采购款并查处；质量不符合要求，使用单位可以不予验收。同时，采购过程还要接受纪委监察、审计及新闻媒体的监督。一般来说，机构设置的约束力越强，相对的风险也越低。政府采购机构设置的约束力较一般机构强的多，根据约束力理论，政府采购机构设置的特点已有效降低了政府采购的风险。

4、政府采购适度规模已降低了政府财政资金使用的风险（适度规模理论）

生产规模是指一定量生产要素投入所能获取的最大产出量，当只有一种生产要素为可变生产要素，其他生产要素为固定投入因素时，生产规模由固定投入因素的规模所决定。规模报酬是指在技术水平不变的条件下，当各种生产要素按相同比例增加，即生产规模扩大时产量变化的情况。规模报酬存在递增、不变和递减3个阶段，即随着生产规模的扩大，最初会使生产产量的增加大于生产规模的扩大；当规模扩大到生产达到规模经济后，规模报酬保持不变，继续扩大生产规模并超过一定限度后，则会使产量的增加小于生产规模的扩大，规模报酬出现递减，所以要保持适度规模，这就是适度规模经营理论。所谓规模经济，又称经营协同效应理论，是指人们根据生产力因素量态组合方式发展变化规模的要求，通过选择和控制经济实体的规模（即生产力因素的聚集程度）而获得的成本节约和收益增加。规模经济是研究生产规模和经济效益之间相互关系的理论，是一个多因素的互动平衡过程。从短期看，对具体经济实体而言，在单位可变成本不变的条件下，可以由更多的效益来分摊固定成本总额，从而降低了单位成本。另外，还会产生规模经济内部诸个体之间在资金、人力、生产、技术、管理等方面的协调作用，提高各自的效率。现推行的政府采购主要是集中采购，形成了一定的规模经济，引起规模效益递增和平均成本递减的现象，即效益增加的比例不能小于规模增加的比例，临界点是二者同比增长。这是衡量规模是否经济的唯一尺度。换一句话说，规模不是目的，只是为达到提高经济效益这一根本目的而实施的手段。政府采购规模还较小，正处于规模报酬三个阶段中的递增阶段，从规模报酬理论不难看出，政府采购规模范围的扩大，可促进政府采购的经济性，也可以降低政府财政资金使用的风险。

5、政府采购适度集约降低了财政资金使用的风险（适度集约理论）

风险涉及到变动和可能性，而变动常常又可以用标准方差来表示，用以描述分散的各种可能收益与均值偏离的程度。一般来说，标准方差越少，各种可能收益的分布就越集中，投资风险也就越少。反之，标准方差越大，各种可能收益的分布就越分散，风险就越大。政府采购实行集中采购和分散采购相结合。集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。实行集中采购增加了集约度，由标准方差理论不难得出结论，集约度增大，标准方差就降低，从而风险也就变小了。国际上通行的做法是由财政部门归口管理政府采购，而我国政府采购目前需要由许多部门协调配合进行。因此，在政府采购管理体制的集中、统一过程中，要注意发挥部门、地方的积极性，在对主要商品、工程和劳务进行集中采购的前提下，小型采购可由各部门在财政监督下来完成。这就是集中采购与分散采购相结合的适度集约原则。

从以上论述不难看出，政府采购风险理论有自己的特性，绝不是预期收益越大，风险也越大，它不是以投资盈利作为分析风险大小的依据。正好相反，政府采购的节资率高了，采购成本降低了，所产生的社会效益、政治效益和经济效益效果显著了，它的风险就低。政府采购的适度集中采购和发展其规模，也降低了财政资金使用的风险。所以本人认为，政府采购这一制度本身就是降低风险的一种措施，很值得推广和发展。

政府采购风险也可划分为个别风险、系统风险两大类。个别风险是由于不确定性因素影响给个别集中采购机构带来的风险，它是由于集中采购机构的运行、管理、法律和人事等等方面的原因给集中采购机构带来损失可能性。常见的运行风险主要包括信息不公开风险、技术风险、招标风险、服务风险、法律风险、签定合同风险、不正当竞争风险等等。系统风险是指国家的政局变动、制度改革、政策变化、法律修改、国民经济的剧烈变动以及所采取的相应的法律、行政、经济手段和政策措施，使遭受利益损失的可能性。国家风险按其导因可以划分为国家法制政策风险和国家经济风险两个大类。国家风险、社会风险不同于个别风险，具有很高的不可控制性，且造成的消极后果较之个别风险的后果要严重得多。我们研究风险主要是针对个别风险，因为系统风险是很难防范和控制的，而个别风险如能采取措施是可以防范的，下面我们就对个别风险进行系统的分析研究。

作者: hongqilou 时间: 2006-12-22 13:51
三、政府采购个别风险研究

1、采购人员风险

政府采购工作是一项全新的系统工程，政策性强，涉及面广，需要采购人员掌握社会科学方面的知识和自然科学方面的知识。政府采购工作因涉及到财政政策、产业政策和贸易政策，要求采购管理人员不仅要了解财政预算管理方面的知识，如预算编制、国库管理、政府会计学，还必须掌握招投标、合同、谈判、市场调查及商品、工程和服务等方面有关知识技能。采购人员在采购过程中不可避免地存在一定的风险，其所承担的责任风险可以归纳为以下几个方面：

（1）行为责任风险：

违反了规定的职责义务，超出了相应的工作范围，从事了本不属于自身职责范围内的工作，并造成直接经济损失，就可能因此承担响应的责任。一方面是由于未能正确地履行义务和规定的职责，在工作中发生失职行为。另一方面是由于主观上的无意行为未能严格履行自身的职责，并因此而造成直接经济损失。

（2）工作技能风险

采购人员是基于专业技能基础上的技术服务，因此，尽管履行了自身的职责，但由于其本身专业技能的限制，可能并不一定取得应有的效果。

（3）技术资源风险

采购人员即使在工作中并无行为上的过错，仍然有可能承受由技术、资源而带来的工作上的风险。例如某些问题可能在施工过程中无法及时发现，甚至在今后相当一段长的时间内无法发现。众所周知，某些工程上质量隐患的暴露需要一定的时间和诱因，利用现有的技术手段和方法，并不可能保证所有问题都能及时发现。另一方面，由于人力、财力和技术资源的限制，无法对施工过程进行细致全面的检查，因此，也就有可能需要面对这一方面的风险。

（4）职业道德风险

政府采购人员是高素质的专业技术人才，接受过良好的教育并具有丰富的实践经验，预算单位对其的专业技术服务存在较多的依赖，在运用其专业知识和技能时，必须十分谨慎小心，表达自身意见必须明确，处理问题必须客观、公正。同时，必须廉洁自律，洁身自好，勇于承担对社会的责任，在采购项目利益和社会公众的利益相冲突时，优先服从社会公众的利益；而自身利益与采购项目利益不一致时，必须以采购项目的利益为重，如果不能遵守职业道德，自私自利，敷衍了事，回避问题，甚至于为谋求私利而损害采购项目利益，毫无疑问，必然会因此面对相应的风险。

（5）其他风险

如非典型肺炎等传染病流行期，采购人员被感染非典型肺炎等传染病或出现疑似病例，也会给政府采购带来风险。

2、法律风险

基于政府采购在我国国民经济发展中所处的重要地位，国家在不断加强对政府采购方面的监管。在社会主义市场经济条件下，政府监管主要体现在加强法律、法规的制定和执法的力度。现在，我国已在制定包括《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等法律体系的基础上，又制定了包括《政府采购法》、《招标投标法》、《反不正当竞争法》、《建设工程质量条例》等大量的法律、法规和规章。上述法律、法规和规章的公布与实施，对于加强对政府采购活动的监督管理，规范政府采购行为，促进和保障政府采购的健康发展，具有重要意义。但随着法律、法规的建立健全，政府监管力度的加强，公众法律意识的增强，也给政府采购提出了一个重要课题，即政府采购必须依法采购。否则，若政府采购机构在政府采购过程中，违规操作，可能会受到严厉的处罚。政府采购机构在实施政府采购过程中会遇到何种法律风险，如何防范这些法律风险，已成为业内人士研究的重要课题。政府采购主要采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价等法定方式进行，供应商认为采购机构和中介组织在采购方式的应用、招标文件的发布、招标程序的操作等方面违反法律规定，导致其利益受损，采购机构就可能会承担法律的风险。中华人民共和国政府采购法和招投标法“法律责任”一章中都很详细地规定了违反法律要承担的责任，这里不再展开，而采购人员违法犯罪，触犯刑法的罪有：

第三百九十七条滥用职权罪、玩忽职守罪

第四百零六条签订、履行合同失职被骗罪

第三百八十二条贪污罪

第三百八十五条受贿罪

3、操作过程中的风险

（1）招投标过程风险

招投标的每一过程中都会存在风险，比如信息不公开的风险，招标方式选择不合理的风险，招标文件中以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人的风险，招标文件要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容的风险，资格预审或资格后审把关不严格致使不合格供应商中标的风险，投标人与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益的风险等等。

（2）评标、定标风险

与投标人有利害关系的人进入相关项目的评标委员会没有回避的风险，评标委员会成员的名单在中标结果确定前已透露给供应商的风险，评标委员会成员没有客观、公正地履行职务，遵守职业道德，在评标过程中擅离职守，影响评标程序正常进行，或者在评标过程中不能客观公正地履行职责的风险，评标委员会成员私下接触投标人，收受投标人的财物或者其他好处的风险，评标委员会成员或者参加评标的有关工作人员向他人透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐以及与评标有关的其他情况的风险，招标人不从评标专家推荐的候选人中确定中标人或使用国有资金投资或者国家融资的项目，招标人不先从评标小组确定的排名第一的中标候选人确定为中标人的风险。

（3）签订合同过程中的风险

合同文件（包括技术规范）前后矛盾和用词不严谨，导致双方对合同条款的不同理解，形成相互扯皮的风险或遗漏一些重要条款而导致的风险等等。签订合同时务必要注意签字盖章与签约单位及其负责人(或授权人)是否相符，现实中常有因一字之差而使合同无效导致风险发生。

4、供货或施工风险

供应商不按时供货或提供水货、次品等而带来的风险。对政府采购工程新建项目由于施工过程时间长、情况复杂，施工风险伴随着施工过程不断的出现，其主要施工风险有地质地基风险，水温气候风险，材料供应风险，设备供应风险，技术风险，工程变更风险，运输风险等。

5、结算风险

结算风险是指项目结束后结算款大幅度增加，远远超出财政预算批复的资金，不能及时结算的风险，该项风险严重地困扰着供应商和采购机构。

6、成本核算风险

政府采购所追求的就是寿命周期成本最小而收益最大，这就是政府采购的物有所值原则。政府采购的成本大致可划分两个层次：一是直接的、有形的成本。主要包含政府采购部门在政府采购过程中各环节所产生的直接且可用货币计量的各项费用。如政府采购机构及人员经费、政府采购活动中流通费用(组织招投标、市场调研、信息搜集与咨询、网络建设等)、政府采购的价格成本等。也就是讲与政府采购自身活动直接相关的各种有形费用，即微观的成本；二是间接的、无形的成本。前边已经谈到政府采购活动不同于一般采购活动，更具有宏观调控的意义。因此，除了政府采购活动本身直接费用外，还会产生许多间接的、无法通过货币形式表现的费用，如政府采购制度从无到有建立完善过程中所产生的费用，为配合政府采购活动所进行的配套改革费用，与政府采购有关的供应商和消费者为适应政府采购而进行相应调整所发生的费用，以及政府采购不规范造成的浪费、腐败等成本，均应归为政府采购成本范围内，称之为宏观成本。政府采购活动的成本过大，效益降低，也会产生采购风险。因政府采购的无形效益巨大，该风险一般不会很大。

作者: hongqilou 时间: 2006-12-22 13:52
四、风险防范理论

政府采购活动本身就是一个趋利避险，对风险进行识别、估计和控制的过程。采购风险是一种客观存在，只能控制并尽可能将其可能发生的损害降低到最低限度。我们应该根据每一种风险的具体情况，加强风险管理，分别采取防范、减少、分散这些风险的对策措施，并建立风险评估和监控管理技术系统和风险责任制。从理论上讲可采用的风险控制措施主要有：风险回避、风险预防、风险隔离、风险自留消化、风险结合、风险转移、风险分散和保险。在政府采购活动中，无法回避风险的存在，因此，需要采取有效的措施来加以预防。防范措施很多，这里介绍几种常用方法。政府采购过程中，从招标信息公开、开标、评标到合同签订履行，所面临的社会经济环境是复杂多变的。政府采购自身的特性也决定采购过程中存在各种不确定性，因此不可避免存在某种潜在的风险，所以政府采购人员必须有强烈的风险意识，我们在此基础上进行科学合理的风险分析，才能在最小风险下获得最大效益或在一定效益下使风险最小甚至完全回避风险。对待风险策略有：

1、风险回避策略

对政府采购管理者来说，在识别风险的基础上，总希望尽可能地回避或分散风险，但何种风险能够回避，要视具体情况而定。因为有的风险（比如系统风险）无法回避，只有政府才有可能通过制定政策和利用多种管理手段进行宏观调控。对另外一些风险，例如个别风险中的签订合同风险，我们事前可以采取各种灵活多样的措施和方法，尽可能地回避风险。

2、风险抑制策略

这种策略是采取各种措施，减少风险实现的可能性引起的损失程度，这是一种积极的策略，但前提条件是面临的风险可以控制。可抑制的风险有两种：
（1）面临一种纯风险，这种风险只给单位带来损失，风险越大，损失也越大，但风险可以控制，比如为了减少工程质量事故的发生，可采取各种安全措施，增加安全设施，使风险降低到最小。又比如非典等传染病流行期，为减少感染，可采取各种预防措施，有效降低风险。
（2）面临一种投机风险————这种风险可能带来较大的效益，我们既不想放弃风险效益，又不愿意随风险损失，而风险的可控性虽存在，但比较难把握。这时应该制定各种应变措施，咨询专家意见，并做可行性研究和综合分析，从而抑制风险。比如工程采购中应用最新先进技术可以有效地降低成本，但有较大的风险，而采用传统技术，成熟可靠又安全，风险小。

3、风险自留策略

对一些无法避免和转移的风险采取现实的态度，在不影响大局的前提下，自己来承担风险，这是风险自留策略，一般在以下几种情况下采取风险自留策略：
（1）单位面临不可避免的风险，比如来自自然界和人类冲突的意外风险，意外事故风险等，这时单位只能自己承受；
（2）风险已经发生，只能做善后处理，采取措施弥补损失；
（3）单位面临的是可以转移的风险，但发现转移成本太高，不如自己承担，比如向保险公司购买火灾保险，但保险费太高，不如自己承担花费小。

4、风险转移策略

用技术和经济手段把风险转移给他人承担策略：事先向保险公司投保，风险发生后，由保险公司承担损失，或向社会有关部门要求提供担保，风险发生时由担保部门提供补偿，这种转移需有协议或法律依据做保证。由专家评标，进口设备由代理机构代理采购，审价单位进行决算审价都是转移风险的策略，可以降低风险。

5、风险组合策略（适度集中和适度规模）

把许多类似的，但不会同时发生的风险集中起来考虑，从而使这一组合中发生风险损失的部分，由其他未发生风险损失的部分来弥补。政府集中采购本身就是一种风险组合策略，降低了国家财政资金使用的风险。保证一定的采购规模和适度集中，可以增强抵御风险的能力。从这个意义上说推行政府采购机制在一定程度上已减少了风险。目前，政府采购涉及的范围还比较窄，规模也较小，政府采购的财政性资金占财政支出的比例还比较低。今后，在确保采购质量的前提下，要逐步扩大政府采购项目范围，提高政府采购资金占财政支出的比例，充分发挥政府采购的规模效益和集约度，以降低采购风险。适度规模的原则，至少应是规模收益不变，尽可能地使规模收益递增，而不能使规模收益递减。据此，规模小于适度规模的经济单位，将会有更多的风险，因而必须适度集中，扩大规模经营。

作者: hongqilou 时间: 2006-12-22 13:53
五、政府采购风险防范对策

在分析政府采购风险的基础上，还必须进行风险的处理与防范，采取相应的措施或方法使风险减少到最低或者避免。如何进行风险的防范呢？

1、政府采购机构本身设置的风险防范

政府采购活动是集政治性、经济性、社会性、政策性、法律性于一身的一种商务活动。机构设置是政府采购活动的载体和主体，直接决定政府采购的效益；同时，其运行经费又是属政府采购固定成本。因此，政府采购机构设置是否科学，对政府采购成本效益比和风险防范有直接的决定作用。上海市级政府采购机构设置包括上海市政府采购委员会、上海市政府采购管理办公室、上海市政府采购中心，这些机构各负其责，相互分工、相互约束，有效地降低了采购风险。对于政府采购机构本身，应采取以下措施防范风险：
（1）应规范运作、实行法制化管理
基于政府采购法律体系涉及部门多和综合性强，特别是我国政府采购法律、法规、规章还处于逐步完善的特殊性和行政处罚的严厉性，政府采购机构在运作过程中，要力求规范运作。法制化管理是政府采购最主要的、最高级的管理方式。用法制化管理手段确保政府采购活动以公开、公平、透明、公正的原则使用财政资金，从而实现政府采购“物有所值”和“廉洁高效”的目标，避免“换汤不换药”导致更大的财政资金浪费与滋生新的腐败，最大限度地发挥政府采购的正效应。
（2）建立完善的内控机制和外部监督机制
政府采购过程的公开、公平自然存在内在的监督制约机制，以及主管部门的监督制约，但作为政府的重要活动，必须要有外在的监督制约机制与之配合。
（3）政府采购机构建立注册政府采购师制度
政府采购必须配备谙熟行政法律包括政府采购法律、法规并具有采购实践经验的一支高素质的专业化政府采购队伍。我国目前有注册会计师、注册税务师、证券师、咨询师、招标工程师、造价工程师等资格考核与认证体系，随着政府采购制度的建立和完善，必须建立对政府采购人员的培训、考核与认证注册制度。

2、采购人员和管理人员的风险防范

采购人员要对采购的标的负重要的责任，所以在研究其责任风险时，要针对其特点，在增强职业素质、提高工作技能、加强职业道德约束等几个主要方面上控制其风险。
（1）履行职责和义务，树立服务意识、质量意识和风险意识
严格履行采购的职责和义务，遵守有关的法律、法规、规章，这是防范风险的基础。风险控制的切入点是加强内部管理工作，让风险意识根植到每位员工的脑海中，并贯彻落实到日常的每一项工作中。牢固树立服务意识，“服务是中心的第一生命力”，树立品牌意识，提高预算单位的信任度。另外还要强化员工质量意识。并且要充实技术力量，提高技术水平，培养和造就一批技术水平高的采购人员，从人力资源上为降低质量风险提供保障。
（2）加强职业道德约束和道德培训。
道德是一定社会为了调整人们之间以及个人和社会之间的关系所提倡的行为规范的综合。但单纯的道德说教，往往使其本身陷入空洞的形式主义。因而我们可以在采购人员教育中增加有关职业道德的内容。同时通过多种形式的舆论宣传，对其职业道德进行“家常便饭”般的教育，创造一个良好的采购人员执业氛围。这可以让从业者从中时刻意识到，高尚的职业操守是采购人员生存的基本原则。另外，创建浓郁而积极的采购机构文化也是道德培训的良好手段，可以在潜移默化中减少采购风险。
（3）招聘事前控制
如果说道德约束是采购人员采购风险的事后控制，那么，通过招聘前对人的考察则是事前控制。通过对员工招聘的事前控制，可以间接地降低采购机构所签定劳工合约时的不完全性以及相应的由于采购人员引起的采购风险。重视人力资源工作，做好人才的招聘、培养和使用是控制各种风险的最根本保障。
（4）适才适岗，并定期实行员工岗位轮岗制度
适才适岗，要求首先对岗位进行分析评估，岗位职责明确，并有量化考核指标。其次，对员工的技能素质、心理素质和潜质等进行分析。同时，还必须有一套机制来保证适才适岗。通过建立内部劳动力市场，通过轮岗制度，来实现人员和岗位的最佳配置。实行轮岗，既有利个人发掘潜能，拓宽知识面，找到自己最适合的岗位，亦有利于工作的创造性发挥，进一步降低采购人员的采购风险。
（5）非典型肺炎等传染病的预防
由于采购人员接触的人员多，平时要认真做好个人的清洁卫生消毒工作。非典型肺炎等传染病流行期间，可设立专门接待区域，减少外来人员流动和进入办公区域的机会，提倡网上办事和非接触式办事等措施。采购人员工作方式可多采用传真、电子邮件、电话联系、邮寄、快递等方式，采购方式也可多采用网上竞价等方式。在实施采购过程中，可通过多种方式明确预算单位、施工单位、监理单位等防范“非典”的要求、措施和责任，确保有关人员必须符合国务院、市府关于防治“非典”通告的要求，确保有关单位在合同条款的制约下承担起相应的管理职责。

3、推行政府采购职业责任保险

目前国内尚无采购机构实施采购职业责任保险，采购职业责任保险是通过市场手段来转移采购人员的责任风险，职业责任保险的标的没有有形的物质载体，其保险的标的是责任。

4、扩大政府采购规模和范围

努力拓宽政府采购规模和范围，实现采购创新，降低政府采购成本，降低采购风险。我国政府采购规模还较小，采购金额离占GDP10%的目标还很远，采购机构应适度增加采购数量，继续扩大货物和服务类采购范围，促使工程采购有明显进展，提高政府采购规模效应和整体效益。根据规模经营和效益理论，适度规模的采购才能更有效地降低成本和降低采购的风险。

5、加强政府采购风险理论的研究

大力进行宏观社会环境和经济环境、采购机制、风险理论的研究，为采购机构创造更大的社会效益、政治效益和经济效益，为降低采购风险提供理论依据。风险控制的关键是要提高风险防范意识，对可能存在的风险予以充分的估计，防患于未然。

6、招投标过程的风险防范

（1）加强法律法规的学习和普及，认真检查采购业务操作的规范性和合理性，规避法律风险。
（2）集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约。经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。每个项目采购机构有2个经办人员参与。《上海市政府采购中心采购业务工作基本规程（试行）》已实施，该基本规程从"下达采购计划"、"安排采购计划"、"制定采购文件"、"发布采购信息"到"签订采购合同"、"合同履行"、"业务资料归档"等16个环节的工作程序作了明确的规定，有效地避免了采购风险。
（3）建立质量体系认证制度，以完善政府采购工作的程序性和标准化，通过该认证制度为进一步规范采购业务操作程序，建立、健全相互制约的内部监督机制，提高政府采购工作的质量和效率具有较大的作用。

7、签定合同和履行合同过程中的风险防范

(1)订立合同之前要尽可能多地了解对方资格、信用状况，留意对方的营业执照是否过期未年检、是否是假执照、单位经营场所和办公场所是否与其所言相符、有否皮包公司的迹象、有否濒临破产或经营境况日益恶化的迹象、有否违法经营范围、有否信誉欠佳的中介人牵线搭桥、有否高额回扣引诱、有否劣迹或商业丑闻等，订立合同者最好到对方单位亲自察看一下，不要轻信电话、传真或亲友的言辞。
(2)订立合同时务必确认对方的身份和资格以及相关的书面证明，如核实对方的工作证、身份证、授权委托书，必要时向对方单位去电核实，不要有难为情或不近人情的疑虑，须知一时疏忽会酿成巨额损失；了解对方的为人处事风格，是否确为对方单位的现职人员，是否熟悉本单位的有关情况(如行政人员、组织机构、产品性能、合同履行情况)，是否熟悉订立合同的相关法律知识，是否有恶意串通之嫌或诋毁其本单位信誉或负责人的情形，订合同切忌急于求成或因小恩小惠勉强签订。
(3)严格审查合同的实质和形式要件。实质要件指合同的内容、条款；形式要件指合同是否需要报批、公证、见证(签证)或出具确认书以及相关的签章是否准确、完整、合法。合同条款要注意关键条款是否讲清楚(如履行期限、付款方式及期限、违约责任、双方权利义务)，合同条款的商榷、取舍应当取得双方负责人的意见。签订合同时务必要注意签字盖章与签约单位及其负责人(或授权人)是否相符.
(4)最好对合同进行公证或律师见证，从而由其他机构来共同承担代理风险。公证机关和律师事务所对合同进行公证和见证时，一般都要求合同当事人出具相关的证明文书，如营业执照、法人代表证明、身份证、授权委托书等，进行“第二次审查”，这样，善意第三人(相对人)可借助中介机构的力量来了解自身无法获悉的信息。而且，合同经公证或见证后，公证机关或见证机关要对其行为责任，合同的有效性会进一步增强。
(5)设备安装或工程施工是承包合同的履行，在这一阶段采购人要监督合同的履行，同时要根据合同时间长、情况复杂的情形，对合同外的风险要有足够的认识，发现问题及时处理。如设计变更，工作量增大，或其他因招标人的问题出现增加工程量延误工期要及时签证。对原材料供应、设备供应、货物运输合同要监督供应商按要求的规范签订，并监督执行，在遇有意外因素需要索赔时及时索赔，防止风险。

综上所述，我们不难得出结论，政府采购制度的推行本身就是一种降低国家财政资金使用风险的措施，政府采购所产生的巨大的社会效益、政治效益和经济效益以及适度规模和集约，已有效降低了风险。当然，我们并不否认集中采购机构在采购过程中采购风险的存在，有些风险来自社会环境，有些风险来自工作环境，有些风险来自采购人员本身，因此，有必要从理论上加强分析研究，识别和控制风险。风险虽然存在于采购的全过程中，但只要我们的采购人和管理者、监督者在采购实施过程中，加强质量监管和服务意识，规范行业标准，建立健全内控机制、诚信体系、服务质量认证体系和外部监督机制，再加上完善的风险控制保障制度，政府采购的风险是完全可以得到防范和控制的。

来源：国匙网作者：马正红

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