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标题: 关于建立健全政府采购监督机制的思考 [打印本页]

作者: 招标投标人 时间: 2010-1-5 16:13
标题: 关于建立健全政府采购监督机制的思考
　　政府采购制度作为公共财政管理体系的重要组成部分，自诞生以来，就对控制财政资金的使用方向、提高财政资金的使用效率、规范社会主义市场经济秩序、促进廉政建设等方面起到了重要的作用。台州市椒江区招投标中心成立较晚，于2008年8月成立正式对外办公，从一年的运作情况看，取得了实际效果，截止2009年8月底，共完成货物类政府采购项目741件，执行财政采购预算5029.47万元，实际采购中标金额4166.85万元，节约资金862.62万元,节约率达17.15%。此外，对全区机关公务车辆定点维修费实行招标，按浙江省定额计算总额为235.56万元，按中标价计算，实际支出总额为173.66万元，节约资金61.9万元，节约率达26.28%。

　　椒江区的政府采购在规范政府采购行为、节约政府公共支出、促进廉政建设等方面发挥了积极的作用，在短短的一年中就取得了明显的经济效益和社会效益。

　　但是，也要看到，由于政府采购权力过于集中，容易在市场经济环境下产生新的腐败。因此，如何完善政府采购监督机制是摆在各地政府采购面前的一项重要课题。笔者就此问题谈一谈看法和设想。

　　一、建立健全政府采购监督机制的必要性

　　（一）政府采购权之本质决定必须坚持严格的监督加以防范。政府采购是政府财政支出的一个重要方面，其资金来源于纳税人缴纳税款所形成的公共资金，政府在使用公共资金实现公共目的时，所掌握、使用的仍然是行政权力，如果权力不加控制与监督，就极易走向腐败。近年来发生在政府采购中的一系列严重违法违纪案件，就充分说明了这一点。如2006年，广东省政府采购中心原主任李春禄因受贿上百万元人民币，被判处有期徒刑七年。2007年，广州市纪委又严肃查处了原市政府采购中心主任、副主任等人的腐败案件，还牵扯出一批窝案、串案，涉及党员干部9人，涉案违纪金额200多万元。教训是多么的深刻。因此，我们只有长期地坚持，执行严格的监督制度，才能防患于未然。

　　（二）政府采购制度本身不完善必须以监督制度加以保障。《政府采购法》的实施对政府采购管理监督发挥着重要作用，但是从采购运行的实践来看，我国尚处在摸索实践阶段，政府采购的一些具体的制度设计存在缺陷、执行中还存在这样和那样的问题，存在有法难依的现象，如用技术标准和商务条件等排除某一供应商产品问题；喜于采购国外的产品而排斥国内的产品的问题等。特别是当前正处于社会经济转轨时期，利益关系错综复杂，存在着人治与法治并存现象，在社会经济活动中违规操作的问题屡禁不止，对健全政府采购监督显得尤为突出。

　　（三）政府采购的执行过程环节多必须健全监督机制加以保证。政府采购主要以集中采购的方式进行，以公开招标方式为主，如果控制不严，监督不得力，则可能出现“权力寻租”现象，比原来的分散采购，后果更为可怕，小则损害社会公共利益，大则将给社会的健康发展带来灾难性打击。尤其是大型工程建设损害更为严重，甚至还可能产生连锁反应，影响社会的稳定。显然，这与政府采购设置时的初衷相违背，所以，在执行政府采购过程中，必须坚持全程严格的监督制度。

　　二、当前政府采购制度执行中存在的问题

　　（一）政府采购威慑力不够，未能达到“应采尽采”

　　由于政府采购的执法力度欠缺，逃避政府集中采购的现象时有发生。据初步调查了解，在县市一级，能自觉遵守政府采购法，进入政府集中采购的只有80%左右。主要是对“应采”者“不采”的现象没有形成有效的控制手段，对当前违法（违规）者也没有给予应有的惩戒，政府采购还没有强有力的威慑力。

　　（二）单位采购计划性差随意性大，存在有意或无意规避

　　实际工作中，政府采购计划的编制和审批程序缺乏有效的约束，随意的变更采购计划较为普遍，或种种借口规避政府采购。有些单位认为自己有资金来源，实际工作需要就可以随时采购，缺乏预算和计划观念，从而存在采购的随意性，致使单位采购形不成集中采购规模；少数单位以采购业务零星、急用等理由借口，实行自行采购。这样，存在着大量临时安排的采购项目，也就难以控制采购资金来源的合法性，致使采购资金失去应有的监督，导致预算追加频繁、重复采购和超标采购现象。还有些采购单位有意或无意不按规定预先报送采购计划，而在需要之时以采购程序烦琐影响工作为由要求批准自行采购。以上现象导致采购管理部门无法全面准确及时地掌握各部门所要采购的货物、工程和服务项目，从而难以有计划、有步骤地实施政府采购招投标工作。

　　（三）政府采购制度执行不完全，存在缺陷和漏洞

　　政府采购是一项采购制度，要求以公开、公平、公正和有效竞争方式管理完成财政支付的采购制度。在推行过程中，存在执行不完全，还没有完全摆脱原有的采购方式，甚至有些地方在部门利益和个人利益的驱动下，将“明制度”变成了“暗规定”，既定的采购制度难以全面有效执行。例如，少数单位对已达到“门槛价”的采购项目化整为零，以逃避政府采购制度的约束。更有甚者，由于采购缺乏规范有效的监督，出现了贪污受贿、损公肥私等违法违纪的的现象，严重损害了政府的形象和信誉。

　　同时，由于政府采购制度在执行中存在缺陷和漏洞，导致少数供应商钻孔子，存在表面上是相互竞标，暗地里却联手操纵标价，或中标后平分获利，或协商后轮流坐庄等现象，不同程度地影响和限制了政府采购制度优越性的发挥。

　　（四）采购文件编制上存在倾向性，影响采购的公平性

　　在编制采购文件前，一些有“经验”供应商会主动加强与采购人的沟通，尽量使自身在竞争中处于有利位置。由于受专业知识所限，采购人也需要供应商提供设计及咨询服务，为此采购人可能会咨询某家供应商，提供设计方案。这种结合，势必会造成政府采购信息的不对称，影响采购人的偏好，为权力寻租提供了空间，影响其公平性和公正性。

　　（五）“长官意志”干预过多过滥，干扰了采购规则

　　受地方保护主义和部门利益机制的驱动，某些地方政府常常强制性规定购买本地区产品，大型工程也指定单位自行承担，基本不进行价格与质量的比较。一些地方在招标采购过程中，招标程序虽是公开的，但评标和定标的规则及标准却照顾了少数行政首长的个人意志（尤其是大型工程项目的招标采购）。

　　三、完善政府采购监督机制的几点设想

　　我国的政府采购发展前景光明，但起步晚，还处在初级阶段，存在这样和那样的问题，在所难免。笔者认为：解决的办法就是要始终坚持惩防并举的方针，通过建立健全各项法律法规制度，完善监督机制等，在实践中摸索加以解决。

　　（一）加快政府采购的法规体系建设

　　政府采购监督机制形成要以健全的法律为依据,这是保证政府采购工作严肃性与高效性相统一的前提。目前，我国已出台的有关政府采购方面的法律制度，主要有《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》，以及地方政府制定的政府采购法律制度，这对于保证开展政府采购活动起到了积极作用，但还存在法律不系统、效率低等问题。完善政府采购法律制度，应遵循国际惯例、借鉴国外有益的做法，建立和完善多层次、系统性的政府采购法律体系。该体系应包括以下三个层次：第一层次以《政府采购法》为中心的法律体系。主要包括《政府采购法》、《招标投标法》和《合同法》等。第二层次是地方性的政府法律制度体系。包括：地方政府采购管理条例（或办法）和采购目录、审计监督、合同监督、招标投标管理办法等。第三层次是以“政府采购实施细则”为招标中心的制度体系。包括实施细则、政府采购招标投标和合同监督管理办法，以及其它有关的“规定、办法和通知”等。这些制度应对《政府采购法》的具体制度细化，做到规范，操作性强。

　　（二）构建浓厚的政府采购监督环境

　　1、建立健全政府采购监督机构。政府采购监督机制是贯穿政府采购活动始终的监控体系，它包含在制度执行全过程，涉及财政部门的政府采购办、政府采购中心、采购单位及供应商之间的相互监督关系。纪委、审计、政府采购办等相关部门单位对采购全过程实行监督，从政策规章的制定、采购的执行、信息的反馈及资金使用进行全方位监督管理。政府采购中心严格按预算计划和规定的方式实施采购，严格监督供应商的供货情况和采购单位对商品的供货及售后服务跟踪管理。采购单位对货物或服务的质量监督。在采购实施机制上，做到采购、付款、验收三个关键环节相互分离，形成相互衔接、相互制约、多方参与、共同监督的局面。

　　2、完善政府采购的财政预算。政府采购应列入预算，计划编制应走规定的程序，便于监督管理。具体要做到“三要”：一要监督采购单位计划编制的全面性。规范采购预算，要保证各采购单位将应该实行政府采购的项目全部纳入采购计划。二要监督采购计划的合理性。同样的政府采购单位，不能有钱的就采购高标准的，没钱的就采购低标准的。三要监督采购计划的有效性。采购计划一经确定，不得随意更改，如遇特殊情况确需调整，必须按规定程序重新上报审批。只有列入政府采购计划的采购活动，财政部门才能下达给有关部门操作实施。

　　3、建立供应商市场准入制度。要保证政府采购活动健康有序地开展，供应商能否遵守政府采购制度的各项规定十分重要。因此，应建立供应商资格审查制度，规定进入政府采购市场的供应商必须具备一定的条件，符合条件的供应商发给市场准入资格证书。所有参加政府采购活动的供应商，必须凭其资格证书方能进入政府采购市场。对在政府采购活动中有违纪违规行为的，可视其情节轻重，采取在资格证书上记载违纪情况，限制其在一定的年限内不准进入政府采购市场、吊销其资格证书等处罚手段。

　　4、建立专家评委库制度。评标委员会在招投标活动中担负着非常关键的作用，决定着每一个投标单位的命运。要解决现行评标委员会制度中存在的不足，一方面要解决好评标委员会的人员组成问题，要最大比例地安排专家评委人员。另一方面要建立更大规模的、可操作性强的专家评委数据库。评标时，政府采购中心临时从评委库中随机抽取一定数量的评委，以此减少供应商事前与评委接触的可能性。与此同时，要实行评委的有关回避制度和过错惩处制度，以确保评标的公正、客观和科学。

　　5、理顺采购机构与监督机构监与管的关系。合格的监督应当有利于政府集中采购制度的顺利推行，为政府集中采购保驾护航。从提高政府集中采购效力考虑，相关监管机构应支持采购机构（招投标中心）工作，不断提高政府采购工作效力。特别要指出的是监督机构在具体操作过程中，应当多履行裁判员的职责，少参与运动员的比赛，做到不越位。对一些涉及具体操作的事务，如废标、采购过程发生变更、质疑处理等完全属于采购活动中经常碰到的事情，应多指导少参与为佳。对一些处理不当的，可以以“抗诉”等形式提出意见，不断改进。同时，政府采购机构（招投标中心）处理好与监督机构的关系，发挥政府采购的最大效应，在操作程序上尽量满足和支持采购单位的要求，依法依规操作，以最快的时效、最简约的方式，达到采购项目最佳值。

　　6、完善硬件建设加强内部信息管理。加强政府采购机构硬件建设，评标室要安装电子评蔽系统等，强化对招投标的信息管理，确保评标的保密性。评标时，限制业主评委入选条件，逐步实行资格准入，限制招标人进入评标室的人数等。同时，要加强投标人相关信息的保密工作，投标人或单位、联系方式等信息只限采购机构内部掌握。投标人或单位报名并通过资审合格后，发放资料和表格，一人一表，并规定申请表由投标单位项目经理或经办人本人凭身份证前来领取填写，防止借资质、挂靠、围标串标等行为的发生。

　　（三）实行有效的监督方法

　　全程监督法。即对政府采购实施事前、事中、事后全过程的监督。主要对招标性采购、询价采购、单一来源采购、竞争性谈判采购等各类采购活动实施全过程跟踪监督。以招投标采购为例，应从编制招标文件开始就参与，并参与以下各个环节：公布招标书、组织投标、确定评标委员会及其具体评标人员，组织开标、评审，公布中标人，向中标人发出中标通知书，签订采购合同、进行货物质量验收，以及到最后实施国库集中支付结算采购资金等。对这一系列过程实施监督管理，一旦发现商业贿赂等违规现象，立即防止和纠正。

　　源头控制法。就是要重加强事先防范和管理。主要指加强政府采购预算和计划的监督，防止超预算、超计划采购；加强对采购物品配置标准的监督，防止采购人采取不正当手段，购置不合支出标准的高档、豪华物品及奢侈性物品；加强对申报取得政府采购代理业务资格的社会中介机构的监督；防止以虚假材料骗取代理资格，防止滥竽充数；加强对供应商准入的监督，防止混入不具有独立承担民事责任能力的供应商，防止混入信誉程度较差的供应商等等。

　　专项检查法。要有针对性，可根据形势及行业特点，对一些领域商业贿赂突出等问题，有选择性的对其实行专门的监督检查。同时，专项检查也可使用政府采购执行的各个环节，如采购计划的编制情况，采购单位有无将应该实行政府采购项目全部纳入采购计划，有无“化整为零”，或不按规定实施招标采购等。

　　（四）建立齐抓共管的协调监督机制政府采购工作面广，涉及众多部门，要充分发挥财政、纪监、审计等部门的监督职能，形成相互协调配合的监督合力。财政部门应重点把好政府采购方式审批、项目预算、采购计划下达、资金拨付的监督管理；纪监部门应依法依纪把好监督检查关，将能够纳入统一集中采购的项目都纳入统一集中采购，达到“应采尽采”的目标，防止规避、逃避政府集中采购的行为，切实维护法律和政策的严肃性。此外，对采购机构实施效能和廉政监察，对重点项目、重点环节实施重点跟踪监督，查处违规、违法案件；审计部门加强对政府采购项目的审计；采购机构应把好招标项目审核关、招标文件备案管理关、投标单位的准入关和标后延伸监管关；对政府采购工程合同变更由财政、纪检、建设等多部门联合把关等。另外，要用好专项检查，联合财政、纪监、审计等开展专项检查，并依法依纪处罚违法违纪行为。。

　　总之，政府集中采购，提高了效能，保证了廉洁，一出现就象一颗耀眼的明珠，闪烁着光芒，散发着无穷的魅力。为使其“健康永驻”，必须不断增强“抵抗力”，清理“病菌”——建立健全监督机制。

(来源：中国共产党新闻网)

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