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标题: 对依法监督政府采购工作的几点思考 [打印本页]

作者: vicky224 时间: 2009-3-10 16:22
标题: 对依法监督政府采购工作的几点思考
政府采购在国际上素有“阳光下的交易”之称，是目前世界公认的最为合理的公共财政支出制度。美国于1761年就颁布了《政府采购法》，英国政府也于1782年设立了负责政府采购的文具公用局。政府采购之所以具有“阳光工程”的“防腐功能”，原因在于采购主体分权制衡，天然存在互相监督制约的机制。
《中华人民共和国政府采购法》第二条规定，政府采购“是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”由此不难了解政府采购的含义和适用范围。在此基础上，政府采购的重要作用是显而易见的，比如实现社会主义法制体系的规范和宏观调控导向功能，建立和完善社会主义市场经济的公序良俗，反腐倡廉，保护民族工业、推进国家创新工程的实施、促进国民经济的发展，提高资金使用效益，保护各方平等权益等等诸多方面。为确保“阳光下的交易”正常进行，政府采购监督对于从根本上抑制腐败现象的产生、促进廉政建设更是意义深远。
一、政府采购监督制度概述
政府采购监督是指有权机关对政府采购的各主体在采购过程中发生的行为进行监督的行为和活动。《政府采购法》第三条规定，“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”这是政府采购工作应当遵循的基本原则，也是《政府采购法》立法宗旨的具体体现。按照政府采购四原则的要求，为使政府采购活动真正在灿烂的“阳光下”进行，我们有必要尽快建立和完善以政府采购监督管理部门的法律监督为主线，以供应商直接参与监督、审计监督、集中采购机构和采购人的内部监督、社会综合监督为辅线，合力有效、多元化的政府采购监督管理体系。
（一）监督检查的形式。
对政府采购的监督检查而言，以监督的时间为准，政府采购监督检查可分为事前监督、事中监督与事后监督；以监督对象为准，政府采购监督可以分为对行政机关的监督、对采购代理机构的监督和对供应商的监督；以监督主体为准，政府采购可以分为外部监督和自身监督。按照《政府采购法》，有关政府监督主体包括财政部门、审计部门、依照法律和行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门、社会各界以及监察机关等。
（二）监督检查的内容。
《政府采购法》第五十九条规定，政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。监督检查的主要内容有：有关《政府采购法》律、行政法规和规章的执行情况；采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；政府采购人员的职业素质和专业技能等。
（三）监督检查的对象。
监督检查的对象是指《政府采购法》规定的政府采购当事人，即在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，主要包括采购人、集中采购机构或采购代理机构、政府采购评审专家、政府采购监督管理部门以及供应商。
二、采购主体分析
由于机制漏洞的存在和不正当利益的诱惑，各当事人之间特别是供应商与其他当事人之间都可能滋生不正当关系，影响正常的政府采购工作秩序，导致腐败的产生。
（一）采购人。
有意无意地将不应该透露的采购信息提前透露给供应商；编制采购文件带有明显的倾向性；有选择地抽取政府采购评审专家；“用户代表”以情况特殊为名，干预或诱导其他评标专家意见；拒签或延迟签订政府采购合同；不验收或延迟验收；到期不付款或延迟付款；以种种理由对供应商进行刁难等。
（二）集中采购机构或采购代理机构。
将不应该透露出去的采购信息透露给供应商，如采购预算、评审专家名单、参与投标的供应商等内容；与供应商串通编制带有明显倾向性的招标文件；评审标准不公开；评审标准不够全面、细化或依特定供应商的资质、信誉、技术等条件设定评审标准，以确保有关供应商得到最高分；按照采购人的意愿有选择抽取政府采购评审专家；干预或诱导其他评标专家意见。
（三）政府采购评审专家。
不认真履行职责，以个人好恶成见发表具有倾向性的评审推荐意见；与供应商串通或迎合采购人，出具不适当意见；泄露评审过程中的有关细节情况等。
（四）政府采购监督管理部门。
将不应该透露出去的采购信息透露给供应商；非法干预采购过程，影响中标结果；对采购事项不及时做出处理或违法违规做出处理等。
（五）供应商。
不严格遵守采购制度的各项规定，不按《政府采购法》规定办事，这是政府采购活动健康有序地开展的一大隐患。
三、流程划分与问题分析
最佳控制效果源自科学准确的程序分析。一般而言，政府采购工作的全工程可以划分为三个阶段，即前期、中期和后期。
前期阶段，包括制定各种工作计划、预算计划并且在此基础上形成部门政府采购计划，各个项目申请立项，提出初步预算，确定具体需求、执行时间、项目组成员及主管人员，根据需要进行调研等；中期阶段，包括确定采购方式和评审标准，编制采购文件，选择采购代理商，选派采购代表，抽取谈判专家，发布信息公告，组织评审，确认成交商，根据需要进行调研等；后期阶段，包括合同签订和履行，验收，处理质疑、投诉，文档备案和保存，组织意见反馈等。
根据各个阶段的工作内容不同，问题表现与控制点的设计也相应有所不同：
（一）计划与项目启动。
如果工作计划、预算计划不够科学严谨，可能导致政府采购计划可操作性不强。对使用单位的了解不够全面，对需求单位的真正需求量的把关，没有采取积极主动的态度去了解和掌握现有资产管理情况，而是由需求单位自行上报自己的需求数量和种类，可能出现一些不必要的采购需求，给供应商的推销游说大开方便之门。
（二）需求描述。
用户单位在申报采购项目的时候，不讲实际用途，盲目追求品牌，“不求最好但求最贵”现象屡见不鲜。
（三）选择代理机构。
在采购项目委托时，社会采购代理机构为了追求利益，在争取政府采购项目的采购代理权时，使用不正当的手段，如尽量迎合采购人的喜好以及满足其对产品的倾向性，谋取采购代理权。
（四）编制采购文件。
在编制采购文件环节，供应商往往会主动加强与采购人的沟通，尽量使自己在竞争中处于有利位置。受专业知识所限，采购人也需要供应商提供设计及咨询服务，比如网络系统集成项目，采购人由于专业能力的限制，会采用某一供应商提供的设计方案。这种双方的结合，势必会造成政府采购信息的不对称，先入为主形成采购人的偏好，影响了采购的公平，为“寻租”行为提供了空间。
（五）采购信息公开。
采购方和采购代理机构为使某一供应商中标，将信息部分公开，部分不公开，但把其具体的相关信息提供给某一供应商；或者将采购信息给希望中标的供应商，而不给其他符合条件的供应商。
（六）评审。
选择性地抽取专家；参与评标的采购人代表可能以倾向性意见误导正常的政府采购活动；评审标准不公开或有失公正；评审专家的权利和随意性很大。
（七）中标或者成交确认。
不按法定程序确定中标或成交供应商。
（八）合同签订。
由于采购人无正当理由不接受中标结果，不及时与中标人签订合同，因而供应商为了尽快签订合同，或为了较顺利地完成项目验收工作，会采取贿赂采购人的方式。
（九）履行合同和验收。
采购人可能会对自己事先中意的供应商没有中标而对中标供应商所提供的产品故意提出苛刻条件予以拒收，从而达到取消该供应商中标资格的目的；或者对采购商品验收合格后故意拖延付款，进而暗示供应商给予其一定的好处后才予以付款，甚至取消验收。
（十）行政监督管理部门的采购审批。
政府采购监督管理部门对采购过程中发生的种种不正常或违法现象，限于专业知识、经验和人手等方面的原因而没有发现。而且重点是在采购需求单位所列出的需求项目，把注意的焦点都放在参与竟标的企业身上，一旦产品到位之后，至于产品的具体使用情况，政府采购监管部门并没有某种监管职能。
四、对策研究
（一）在国家层面上。
尽快出台与《政府采购法》配套的实施细则，对《政府采购法》中没有具体明确的操作事项做出统一的规定，同时将现有各规章进行必要的整合，保持协调一致，避免实施过程中的无所适从甚至相互矛盾和冲突。
（二）在运行机制上。
切实做到采购的监督管理与组织实施机构分离、各职能部门分工合作，相互牵制和制衡。要充分认识到政府采购制度是市场经济条件下公共财政管理体制改革的一项重要内容，要充分认识到这项工作的长期性、艰巨性和复杂性，增强责任感、使命感和紧迫感，切实加强对政府采购工作的领导，完善机构，充实人员，协调关系，抓好各项规章制度的落实，扎扎实实做好政府采购工作。特别是在内部控制方面，要做好分工，要将前期的计划与需求制定工作、中期的评审组织与后期的合同、验收等工作岗位分离开来，并且将全部过程贯穿以监察部门的监督制约，实行链条化管理、相互制约，建立健全的内部控制制度，核心是避免少数人或者少数部门独自享有决策权，比如对从事政府采购的公务人员实行定期轮岗制度等。
（三）加大对政府采购执法检查力度和对商业贿赂的经济处罚力度。
要建立多渠道、多层次的政府采购监督管理机制，建立起综合监督检查与纪律监督管理相结合的监管模式，使整个采购过程处于有效的监督之下。政府采购监管部门要转变观念，改进方法，加强与监察、审计部门的密切协作，创新监管机制，形成监督合力，加大政府采购执法监察力度，将执行《政府采购法》相关法律法规情况列为领导干部经济责任审计内容和审计财政预算执行情况的重要任务，加强对政府采购各个环节的监督，完善政府采购的管理体制、运行机制和监督体系；要充分发挥政府采购监督员的作用，加大日常监督力度，依法查处违纪违规行为，同时加大对相关机关和个人的处罚力度，增加商业贿赂的违法成本，使其不敢进行商业贿赂，进而从经济源头上遏制商业贿赂的发生。
（四）监督管理部门齐抓共管、形成合力。
政府采购工作涉及面广，涉及众多部门，还有不少需要深入研究的问题。监察机关要保持与有关部门经常性的联系和沟通，建立良好的合作关系和有效的协调机制，形成工作的整体合力；要督促有关部门做好与《政府采购法》的衔接工作，及时清理与《政府采购法》相抵触的规定、文件，尽快完善相关的实施办法和配套政策，保证《政府采购法》的全面执行；配合有关部门继续对政府采购工作实施政策指导，根据政府采购工作的特点和进展情况，明确工作目标和方法步骤，增强工作的前瞻性、针对性和有效性；注意通过开展调查研究，及时总结推广成功经验和好的典型，研究解决工作中的政策问题，推动政府采购工作的顺利开展。
（五）加强队伍建设，提高人员素质。
对于政府采购从业人员，应加强党风廉政建设和执业道德建设，运用各种宣传、教育手段，使从业人员建立正确的权力观、利益观，面对商业贿赂不敢为、不愿为，建立执业荣誉感，增强自身抵制商业贿赂的能力。重视技术熟练的专业人员在政府采购中的作用。由于政府采购数量大，涉及面广，不少产品技术含量很高，个人的综合素质和能力对采购的公正有效进行作用很大。因此，对政府采购人员要求必须非常严格，不仅要求其受过良好的教育，拥有良好的个人素质及荣誉感，而且要求采购人员要具有丰富的采购经验、敏锐的目光和熟练的专业技术，同时对采购人员不断进行教育培训，以提高其驾驭采购活动的能力。
（六）坚持诚实信用的原则，
建立广泛的信用评价体系，审核参加政府采购活动的供应商在信用档案中有无不良纪录，建立信用考核信息反馈制度，将供应商在政府采购活动中的信用表现纳入全社会信用评价指标，建立失信惩罚和淘汰机制。在采购人员中，要组织深入学习、贯彻党章的要求，“切实开展批评和自我批评，勇于揭露和纠正工作中的缺点、错误，坚决同消极腐败现象作斗争。”真正做到政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬，牢固树立依法采购意识和全心全意为各部门服务的意识，自觉接受各部门的监督，在依法合规、程序正当的前提下，充分满足各部门的合理要求，切实发挥政府采购的作用。
作者单位：国家知识产权局专利局办公室政府采购处王俊岗

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